#Medio Ambiente

El estado crítico de la evaluación ambiental estratégica en Chile

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La función institucional de observar, que la Ley otorga al MMA en los procesos de EAE, sólo puede entenderse como satisfecha si la observación genera un verdadero diálogo de fondo o sustantivo (sobre lo que se está planificando) entre la autoridad sectorial y el promotor del IPT

La Evaluación Ambiental Estratégica (EAE) fue introducida al marco legal chileno por la Ley 20.417 de enero de 2010 que modificó la institucionalidad ambiental del país, cumpliendo así con el compromiso adquirido ante la OCDE con antelación a su ingreso en esta organización. Se ponía de esta forma en marcha una nueva herramienta de gestión ambiental de singular importancia, pues es la única que tiene la capacidad para enjuiciar ambientalmente las políticas públicas, como son las políticas y los planes sectoriales de diverso tipo.

Después de tres años de aplicación de la EAE, un grupo de profesores del Diplomado en EAE de la Universidad Central compartían la percepción de que se ha producido una profunda distorsión en el uso de esta herramienta, forzada, en buena medida, por el modo en que el Ministerio de Medio Ambiente (MMA) ha orientado su implementación. La investigación llevada a cabo, cuyo resultado es posible descargar aquí, no hizo sino confirmar esa hipótesis inicial.

El Ministerio de Medio Ambiente tomó dos decisiones equivocadas para poner en marcha, a contra reloj, el sistema de EAE, derivado de la obligatoriedad que impuso la Contraloría a los Instrumentos de Planificación Territorial (IPT) de someterse a una EAE con independencia de que estuviese o no su reglamento.

En primer lugar, diseñó un formato estándar muy simplificado para dar cuenta de su obligación de observar los Informes Ambientales (IA) que los promotores deben elaborar como producto del proceso de EAE.

La característica central del patrón de observaciones del MMA consiste en centrar sus observaciones a los IA en sus defectos de forma de diversa naturaleza, antes que en las cuestiones ambientales sustantivas que importaría considerar en esos IPT de acuerdo a la realidad de cada uno de sus territorios. Como resultado de lo mismo, las observaciones del MMA pueden ser perfectamente consideradas sin necesidad de modificar el IPT respectivo, si no las formas defectuosas de sus IA.

Las revisiones de un grupo significativo de observaciones del MMA concluyen que en un 100% las observaciones realizadas por el MMA a los IA se podían resolver, o considerar, sin modificar para nada el IPT evaluado; es decir; en ninguna de las observaciones que el MMA efectuó a estos los Informes Ambientales de IPT es posible apreciar que exista la intención de proponer un cambio sustantivo del IPT, sino exclusivamente modificar un aspecto de forma de su IA.

En segundo lugar, el MMA intenta y logra direccionar el IA hacia el formato de evaluación elaborado por el mismo, mediante el cierre de sus observaciones con la sentencia “cumple o no cumple con los requisitos mínimos”. Es decir, una fórmula que lo autoerige como la entidad con la potestad de definir qué es cumplir o no cumplir con lo que dicta la Ley en esta materia.

De esta forma, los actores del sistema, promotores de los IPT (Municipios, Seremias MINVU, Gobiernos Regionales) y planificadores urbanos y territoriales, entienden que llevar a cabo una EAE exitosa implica básicamente cumplir con los estándares formales de evaluación del MMA, si esperan que su IA tenga como colofón a sus observaciones un “cumple”, y no un “no cumple”.

Para cumplir con el modelo de IA, que el MMA valora como cumpliendo con los requisitos mínimos, es preciso que el IA cumpla con unos estándares de forma que pueden ser solventados con independencia del contenido real del IPT, y de su proceso de planificación. Como es natural esto rápidamente lo han  entendido los promotores de los IPT con lo que la EAE se ha trasformado en un proceso formal, totalmente ajeno al proceso de planificación real, tendiente a producir un documento que, formalmente, sea observado con un cumple por el MMA.

Esto es ampliamente corroborado por los planificadores urbanos y territoriales, quienes son los técnicos encargados de elaborar los IPT y sus respectivos IA.

Estas decisiones que ha tomado el MMA han inducido un proceso de creciente banalización de la EAE al menos en el ámbito de su aplicación a IPT, que actualmente la tiene abocada a una creciente pérdida de importancia y futilidad.

Las decisiones adoptadas por el MMA tienen, además, un alcance legal complejo en dos sentidos.

En primer lugar, el Ministerio del Medio Ambiente podría estar incurriendo en una negligencia en su omisión de realizar observaciones sustantivas a los IA.

El MMA al implantar un modelo de observación formalista a los IA, ha obviado sistemáticamente observaciones que tengan una conexión directa con la función primordial (conceptual y  práctica) del instrumento de gestión ambiental de que se trate en este caso los IPT, inhibiéndose de facto de incidir respecto de dicha función.

La función institucional de observar, que la Ley otorga al MMA en los procesos de EAE, sólo puede entenderse  como satisfecha si la observación genera un verdadero diálogo de fondo o sustantivo (sobre lo que se está planificando) entre la autoridad sectorial y el promotor del IPT, política, o plan, que es lo contrario de reducirla a un mero examen formal que no incide en lo sustantivamente decidido por esos instrumentos.

En segundo lugar, pareciera nítido y bien fundamentado que la situación consistente en que el MMA cierre sus documentos de observaciones con la fórmula “cumple o no cumple”, coloca a dicho organismo en una posición de extralimitación de sus facultades legales explícitas en materia de EAE; extralimitación que ocurre en un ámbito de Derecho Público y que genera un tipo de respuesta, de parte del Ministerio, inarmónica con la naturaleza técnica y jurídica del objeto mismo que el MMA está llamado a evaluar y observar.
De forma inmediata es imprescindible cambiar el modelo formalista para la generación de observaciones a los IA. Y es igualmente imprescindible dejar de utilizar la sentencia “cumple, o no cumple con los contenidos mínimos” como colofón de las observaciones del MMA.

Pero esto no es obviamente suficiente. Para revertir las equívocas decisiones tomadas, es necesario  entender en profundidad el papel del MMA en la aplicación de la EAE. El papel de la EAE en la mejora ambiental efectiva de políticas y planes, de acuerdo a la legislación chilena, depende exclusivamente del promotor, pues no hay ningún elemento vinculante que pueda lograr lo contrario.

Esto no transforma al MMA en un mero observador, sino que por el contrario le otorga el necesario espacio institucional para convertirse en un abogado efectivo de la incorporación de los valores ambientales de la sociedad en el diseño de tales políticas y planes. No se trata de un papel beligerante, sino que del papel de un actor activamente observante de los proceso de diseño de las políticas públicas sectoriales desde una perspectiva ambiental.

En este sentido se requiere que el MMA desarrolle sus propias visiones sobre qué es lo sustentable en las políticas sectoriales que desarrollan cada uno de los  planes evaluados, para poder defender esos criterios en los procesos de EAE.

Esto también requiere los desarrollos organizaciones al interior del MMA que hagan posible en un cierto plazo disponer de esas capacidades, en definitiva de una estrategia que indique cómo el Estado chileno y los actores principales concernidos, van a desarrollar de forma efectiva esta herramienta que, amén de la única, es fundamental para la sustentabilidad de las políticas públicas del país.

——

Imagen: HikingArtist / Licencia CC

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Comentarios

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pio infante

09 de junio

Comparto plenamente tu diagnóstico de la EAE. Lo he sufrido en carne propia. Inutil y falto de sentido común como se está aplicando. El MMA utiliza términos y conceptos de manera antojadiza y erronea. Están realmente confundidos.

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