El Ministerio de Medio Ambiente golpea dos veces

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Con esto se pasa de un formato político consensuado de decisión de la aplicación de la EAE a políticas y planes (sugerido en la Ley), lo que podía suponer un debate anual al interior de tal Consejo sobre las políticas y planes que debían o no someterse por su mérito a una EAE, a una formula totalmente voluntaria del promotor de la política o plan. En definitiva, el Estado como tal se inhibe de definir qué políticas y planes deben ser escrutados ambientalmente.

Tal como lo hiciera Jack Nicholson en la película que inspira el título de esta nota, el Ministerio de Medio Ambiente (MMA) golpea, con su propuesta de Reglamento de EAE, por segunda vez en la puerta de la incomprensión de la Evaluación Ambiental Estratégica.

La primera vez lo hizo con la apurada aplicación de la EAE a Instrumentos de Planificación Territorial criticada en una investigación y una nota anterior inserta en este mismo medio. El resultado de ese proceso inicial de aplicación ha sido el creciente riesgo de banalización de la EAE. Y su causa, la injustificada pretensión del MMA de convertirse, en contra del espíritu de la Ley, en una suerte de garante de la EAE.

En la nueva versión del Reglamento de EAE el MMA insiste en otorgarse un papel de Autoridad en el procedimiento de EAE, que la ley no contempla, en varios momentos claves del procedimiento:

• Cuando se faculta al MMA a declarar la admisibilidad o no de la Presentación de Inicio de la EAE que hace el promotor de un IPT, una Política o un Plan.
• Cuando se faculta al MMA para determinar la completitud o no del Informe Ambiental (IA) que como resultado de su EAE presenta el promotor de un IPT, una Política o un Plan.
• Cuando se faculta al MMA a dictar un pronunciamiento de conformidad o no con el IA.
• Cuando se faculta al MMA a solicitar al promotor “una solución” a las observaciones realizadas al IA.
• Cuando obliga al promotor a contar con el pronunciamiento favorable a su IA para finalizar el procedimiento de EAE y así poder proceder a la aprobación de su instrumento de planificación o política.

Este esquema le da al MMA la potestad autónoma de bloqueo del procedimiento de EAE y con ello de bloqueo de proceso de toma de decisión sustantivo.

Esta desequilibrada distribución de poderes en la gestión del procedimiento de EAE supondrá necesariamente, como ya se ha visto en la corta historia de aplicación de la EAE a IPTs, condenarla a su la futilidad.

El mecanismo mediante el cual esta profecía se hará realidad es bien simple, y logrará transformar algo que muchos pueden ver como una bondad (que el MMA disponga de poder en el procedimiento), en una desgracia.

Para poder jugar el papel de autoridad y garante en un proceso se requiere un mínimo grado de certidumbre acerca de los criterios que se van a utilizar para ejercerla. Más, lo que caracteriza el estado del arte en materia de EAE es justamente lo contrario; una gran apertura acerca de cuáles deban ser los contenidos técnicos precisos de una EAE, o de una buena EAE.

No basta con que el Reglamento diga que el MMA asumirá las facultades que le otorga al alero de un supuesto sustrato “técnico” del que tendrá que disponer, si justamente lo que el estado del arte señala, es la carencia de un “sustrato técnico” definitivo, y más bien lo que está disponibles son innumerables versiones de qué puede ser el sustrato técnico de una EAE.

Pero no es necesario ir muy lejos para comprobar la ausencia de un tal “sustrato técnico” que le permitiría jugar al MME un papel garante sobre bases técnicas precisas. Basta con mirar la propuesta de Reglamento.

En él se señala que el propósito de la EAE consiste en:”… la incorporación de consideraciones ambientales del desarrollo sustentable al proceso de formulación de las políticas, planes e instrumentos de planificación estratégica…”.

¿Cómo define el propio Reglamento las consideraciones ambientales del desarrollo sustentable? Los define como “…el conjunto de objetivos ambientales, efectos ambientales, criterios de desarrollo sustentable que una política, plan o instrumento de planificación estratégica,…”.

¿Cómo define, por ejemplo, el Reglamento uno de estos conceptos, el de efectos ambientales? Los define como “…las eventuales implicancias de carácter ambiental en la sustentabilidad que tendrían las alternativas….”

¿Cómo define el Reglamento  la sustentabilidad? Lo más cercano es su definición de criterios de sustentabilidad, que dice, que son “..aquél elemento que, en función del objetivo que se pretende alcanzar con la política, plan o instrumento de planificación estratégica, y desde la visión integrada de las dimensiones económica, social y ambiental, permite la elección de la alternativa de diseño que se estime más armónica con los objetivos ambientales definidos por el Órgano Responsable. Se le denomina también indistintamente criterio de sustentabilidad”.

Visto esto, no es antojadizo preguntase ¿es posible que el MMA elabore, en base a estos conceptos fundante de la EAE, argumentos técnicos irrefutables como para otorgar su no conformidad a un Informe Ambiental, por ejemplo, de la Política Energética Nacional?

Naturalmente no. Es decir, las bases técnicas de la EAE, aquí muy rápidamente expuestas, no permiten que sea posible una sola lectura de qué es técnicamente una buena EAE, qué es un buen IA.

El MMA podrá en cada caso tener sus opiniones de forma y contenido, y serán legítimas, pero ellas no le otorgan ninguna capacidad particular para constituirse en el garante técnico autorizado del proceso.

¿Qué sucederá si el MMA dispone de ese poder y lo aplica?

En la práctica se tratará, como ha ocurrido de manera informal hasta ahora (sin Reglamento) de un garante sin criterios universalmente validables, con lo cual antes que garante se transformara en un árbitro, pero de un juego sin reglas, con lo que sus decisiones serán entendidas por los otros actores como arbitrarias.

Y la arbitrariedad da lugar a conflicto y enfrentamiento, a posicionamientos estratégicos, a mero formalismo, que es el modo más simple de conculcar el noble propósito de la EAE de incorporar criterios de sustentabilidad y objetivos ambientales a políticas y planes.

Todo promotor de IPT, política o plan, cuando inicie su proceso de EAE, antes que preocupado por mejor incorporar criterios de sustentabilidad a su decisión, lo estará por mantener controlados los posibles daños colaterales que le puede generar un procedimiento realizado sobre ambiguos preceptos técnicos, que otro actor puede modular de forma arbitraria, llegando a poder paralizar su proceso de formulación de política pública.

Esta sola situación obligara al promotor a diseñar una estrategia paralela para su proceso de EAE. Una estrategia que supondrá reducir la EAE a mínimos, limitar la salida de información, formalizarla al máximo, con el pernicioso esfuerzo de alejarla de facto del, en general complejo, proceso efectivo de toma de decisión. Es decir, todo lo contrario que se requiere para que los promotores hagan un esfuerzo efectivo por pensar en la sustentabilidad de sus objetos de política.

La EAE no se puede penar como la evaluación ambiental de proyectos, que tiene un contenido técnico discernible, que incluso puede soportar un escrutinio judicial. La EAE es un instrumento de naturaleza político institucional, con un contenido técnico abierto. Y mientras los procedimientos administrativos no lo reconozcan, sus resultados continuarán siendo pobres.

Esta suerte de banalización prematura de la EAE resulta aún más preocupante si a esto se le suma la determinación del Reglamento de que, antes que una decisión colegiada del Consejo de Ministros de Sustentabilidad, como lo sugiere la Ley, la aplicación de la EAE a políticas y planes la decidirá de forma voluntaria cada promotor, el que lo solicitará al mentado Consejo permiso para hacerlo.

Con esto se pasa de un formato político consensuado de decisión de la aplicación de la EAE a políticas y planes (sugerido en la Ley), lo que podía suponer un debate anual al interior de tal Consejo sobre las políticas y planes que debían o no someterse por su mérito a una EAE, a una formula totalmente voluntaria del promotor de la política o plan. En definitiva, el Estado como tal se inhibe de definir qué políticas y planes deben ser escrutados ambientalmente.

No es precisa mucha imaginación para comprender que junto con la banalización/formalización de las EAE obligatorias, IPTs, habrá muy pocas EAE voluntarias, sobre todo en el contexto de poder otorgado al MMA. Esto no se parece mucho a cumplir con el compromiso adquirido con la OCDE.

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Foto: jacilluch / Licencia CC