El concepto de “creación de valor en el sector público” nace a raíz del libro escrito por profesores de la Escuela de Gobierno John F. Kennedy de la Universidad de Harvard, donde el autor principal Mark H. Moore, describe este concepto como una herramienta de planificación estratégica en el sector público.
Este concepto de crear valor, es generalmente utilizado en el sector privado. Cuando nos planteamos la interrogante ¿cómo crea valor el directivo público?, es difícil explicar a que nos referimos, mucho más aún indicar cómo medirlo. Moore, explica que “el objetivo del trabajo del directivo en el sector público es crear valor público, del mismo modo en que el del trabajo directivo del sector privado es crear valor privado” (Moore, 1998, pág. 60).La burocracia que existe en los órganos públicos es de alguna forma, el instrumento con que se obliga a políticos malintencionados a defender el interés público a largo plazo
En el caso del sector privado, cuando un directivo logra un margen de utilidad, es decir, puede vender un producto/servicio a un precio mayor que el costo de éste, se dice que “generó valor”. Para el caso del sector público no se puede extender el mismo ejemplo, ya que los servicios o productos que entregan proporcionan o producen las instituciones públicas no tienen un precio por el cual pagan los ciudadanos. Estos productos se generan con presupuesto estatal proveniente de impuestos de todos los ciudadanos. Podríamos decir entonces que, si un directivo público es eficiente con el trabajo encomendado (y el presupuesto entregado para aquello) entonces genera valor sobre su trabajo “público”.
Ahora bien, en el sector privado, los consumidores son los usuarios, aquellos que pueden destinar parte de su salario para decidir lo que van a comprar (o no comprar), hay una elección libre de lo que se hace con el dinero. En el sector público, el dinero proviene de los impuestos, es decir, tributación de todos los ciudadanos, y lo que se produce no siempre termina beneficiando a quien más impuestos ha pagado–los usuarios. Entonces surge la duda de cómo medir la eficiencia, y quién valida que el trabajo de un directivo público sea eficiente o no.
Moore plantea que las políticas públicas y las actividades que se desprenden de ellas, tiene un consumidor colectivo, que es la ciudadanía. Por ejemplo, el servicio de seguridad (la policía), el pavimento y mantenimiento de calles y fachadas, o los programas sociales, entre otros. Todo esto se lleva a cabo con los impuestos que el Estado, mediante el uso de la autoridad, con la que cobra a todos los ciudadanos.
Es probable que, mucha gente de la que paga muchos impuestos nunca haya tenido necesidad de recurrir a Carabineros, o tal vez nunca ha sido beneficiada por algún programa social de instituciones como FOSIS, SERVIU o municipios. Puede sentir que es injusto, incluso, decir que aquellas actividades están sobreexplotadas, y quizás preferiría que se destinen los recursos a otro tipo de actividades. Y así, podría también otra persona que paga menos impuestos, hacer uso de todos estos servicios que entrega el Estado, y creer que sus impuestos están siendo bien utilizados.
Dado que, en las políticas públicas no son los consumidores quienes deciden libremente sobre lo que quieren “comprar” o “lo que se debe producir”, es que entonces se hace difícil definir quién valora el trabajo del directivo público.
En este caso, Moore, plantea lo siguiente:
“(…) este análisis olvida que los recursos disponibles para los directivos públicos se generan mediante un proceso de elección voluntaria: el proceso de elección de un gobierno representativo. Es cierto que la elección individual no controla el sistema. Pero las instituciones y los procesos de una democracia representativa crean, con la mejor intensión del mundo, las condiciones en las que los individuos pueden, voluntariamente, asociarse y decidir colectivamente que quieren conseguir juntos, sin sacrificar sus deseos individuales.” (Moore, 1998, pág. 62)
En definitiva, es la política quien valida si el directivo público crea valor sobre su trabajo. Es aquí donde se crea una presunción de valor público, similar a la presunción de valor privado que se explicó anteriormente.
En una sociedad democrática, es el mandato político finalmente, quien decide lo que se debe producir con los recursos públicos.
Moore plantea que la realidad no siempre plantea el ideal descrito, ya que en ocasiones podría posicionarse un gobierno con intereses propios, especiales, cargados de corrupción u otras vaguedades, sin embargo, la burocracia que existe en los órganos públicos es de alguna forma, el instrumento con que se “obliga a políticos malintencionados a defender el interés público a largo plazo”. (Moore, 1998, pág. 65)
Moore indica que “se espera que los directivos públicos sean fieles cumplidores de estos mandatos con la máxima eficacia y eficiencia” (Moore, 1998), lo que genera que estos se comporten más como administradores (o burócratas) que como líderes o directivos innovadores.
Hace unas semanas presenciamos el destape de uno de los escenarios más complejos para el gobierno del presidente Boric. Se trata del caso Convenios, que inició en con una investigación en la región de Antofagasta. Por ese entonces, a raíz de una publicación en un diario local, daba cuenta de una presunción de irregularidades en el traspaso de fondos públicos, desde la Seremi de Vivienda a la Fundación Democracia Viva por un monto de $426 millones. El cuestionamiento era aún mayor puesto que el representante legal de la fundación Daniel Andrade (militante de RD) era en entonces pareja de la diputada Catalina Pérez (militante RD), y quien gestionó o autorizó el traspaso de fondos para el trabajo de una mejora de asentamientos precarios de la zona, el Seremi de Vivienda de la región de Antofagasta, Carlos Contreras (militante RD), todos pertenecientes al mismo partido político.
El caso, comenzó a involucrar cada vez a más fundaciones en distintas regiones del país, donde por efecto de algún lazo común, desde alguna Seremi o Gobierno regional se traspasaban fondos a entes privados, mediante la utilización del “trato directo” u otro mecanismo de transferencia directa.
Si bien, la modalidad trato directo, es una de las formas con que el Estado asigna recursos a instituciones públicas y privadas, es una modalidad excepcional, siendo la licitación pública la primera instancia que se debiese abordar. De igual forma, si bien la transferencia de fondos desde gobiernos regionales está normada, existieron situaciones que fueron mas allá de la buena intención.
Por ejemplo, dentro de las fundaciones investigadas que ya suman 53 y un monto de más de $32 mil millones (TVN, 2023), tenemos: en Arica y Parinacota a Fundación para el desarrollo de las organizaciones que recibió $2500 millones desde el Gobierno Regional, y Enlace Urbano $782 millones desde la Seremi de Vivienda y Urbanismo (Radio Cooperativa, 2023). En Antofagasta, además de Democracia Viva, está Fundación para la Superación de la Pobreza que recibió desde la Sermi de Vivienda $529 millones, y la fundación ProCultura que recibió $629 millones desde Gobierno Regional para la remodelación de fachadas. En Atacama la Fundación Comprometidos recibió $128 millones desde la Seremi de Vivienda para un programa de habitabilidad sin tener giro para ello, y la Fundación Visible recibió $160 millones desde la Seremi de Desarrollo Social. En el Maule y Bío-Bío está la fundación Urbanismo Social quienes recibieron recursos por parte de SERVIU. En Araucanía la Fundación Local es investigada por el traspaso de $1.200 millones. Y en la región de Los Lagos se investigan las transferencias directas que realizó Gobierno Regional por $8.800 millones a diversas fundaciones, entre ellas Fundación Chinquihue por cerca de $1.400 millones, quien tenía en su directorio al Gobernador Patricio Vallespín (Radio Pauta, 2023) (El País, 2023)
En muchos de estos casos, lo que falló fue la burocracia. Sí, la siempre conocida y nunca bien ponderada burocracia. Moore explica que es precisamente la burocracia el instrumento que obliga a los distintos líderes públicos malintencionados o con agenda propia a cumplir el mandato público y defender los intereses de los ciudadanos. En el caso de un trato directo por los montos entregados esto debió ser una licitación con toma de razón por parte de contraloría, sin embargo se incurrió, presuntamente, en “fraccionamiento”. En el caso de las transferencias de Gobierno Regional, si bien existe una instrucción que permite realizar el traspaso de fondos sin necesidad de recurrir al consejo, por un tema de probidad y transparencia, esto debió haber sido diferente.
El problema, a mi juicio, no está solamente en lo evidente, la falta de probidad y ética en los funcionarios públicos que lideran los organismos cuestionados, sino también en la vocación de servicio público y el entendimiento de generar valor desde la institucionalidad y su quehacer. Algo que probablemente si conocían los funcionarios públicos de carrera de la región de Antofagasta quienes fueron los primeros en levantar las alertas y realizar las denuncias correspondientes que repercutió en esta ola de presuntas irregularidades a nivel nacional.
Instituciones como Gobierno Regional, Servicio de Vivienda y Urbanismo o Ministerio de Desarrollo Social, que tienen todo el potencial para crear valor público a través de su quehacer, y la implementación de políticas públicas en pos de un mejor escenario para los chilenos y chilenas más necesitados, terminan siendo instrumentos de líderes malintencionados, y convirtiéndose en todo lo contrario: instituciones que destruyen el valor público y aumentan la desconfianza ciudadana.
El desafío es aún mayor, no sólo en aumentar el control en los recursos públicos, ni mejorar la confianza que la ciudadanía tiene en la política (y los políticos/as) ese será un largo camino. Sin duda que el desafío mayor es entender, como sociedad, que las políticas públicas deben pensarse, planificarse, ejecutarse y evaluarse en función de valor que generan para la ciudadanía en general. Moore plantea que es finalmente con los impuestos de todos los ciudadanos con que se ejecutan políticas públicas (que tienen a su vez un público determinado – los usuarios), y que es precisamente a ese entorno al que debe responder el directivo público.
Bibliografía
El País. (julio de 2023). ‘Caso Convenios’: todas las fundaciones investigadas en la trama que complica al Gobierno de Boric. Diario El País – Chile. Obtenido de https://elpais.com/chile/2023-07-07/caso-convenios-cuales-son-las-fundaciones-investigadas-en-la-trama-que-complica-al-gobierno-de-boric.html
Moore, M. (1998). Gestión Estratégica y Creación de Valor en el Sector Público. Barcelona: Paidós.
Radio Cooperativa. (agosto de 2023). Caso convenios» llegó a Tarapacá: Fiscalía abrió investigación por traspasos de Vivienda a fundación. Radio Cooperativa. Obtenido de https://cooperativa.cl/noticias/pais/judicial/denuncias-de-corrupcion/caso-convenios-llego-a-tarapaca-fiscalia-abrio-investigacion-por/2023-08-04/172210.html
Radio Pauta. (julio de 2023). Caso Convenios: el mapa por región de las fundaciones investigadas por la Fiscalía. Radio Pauta. Obtenido de https://www.pauta.cl/actualidad/2023/07/07/caso-convenios-el-mapa-de-las-regiones-investigadas-por-fiscalias.html
TVN. (2023). Caso Convenios – Fiscalía. 24horas.cl. Obtenido de https://www.24horas.cl/actualidad/nacional/monto-ya-supera-los-32-mil-millones-los-detalles-sobre-la-investigacion
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