#Justicia

Hacia la tutela de los derechos fundamentales de los funcionarios públicos

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Introducción

Este documento tiene como objetivo determinar el ámbito de aplicación del procedimiento de tutela laboral del Código del Trabajo y sus deficiencias. A partir de la sentencia dictada por la Corte Suprema, caratulada “Bussenius con Central de Abastecimientos del Sistema Nacional de Servicios de Salud”, la jurisprudencia dio un vuelco y aceptó aplicar el procedimiento de tutela a los funcionarios públicos. A pesar de lo dictado por el máximo tribunal chileno, aún existe controversia


El Estatuto Administrativo no contempla un procedimiento de tutela laboral para los funcionarios de la Administración del Estado.

sobre la aplicación de este procedimiento de tutela a raíz de la competencia de los tribunales. La doctrina laboral ha sido enfática en señalar que los jueces laborales son competentes para conocer cuando el Código del Trabajo se aplica supletoriamente. Sin embargo, de manera opuesta, los seguidores del Derecho Administrativo sostienen que esa competencia de los jueces laborales para conocer del referido procedimiento carece de fuerza legal. A partir del análisis de la doctrina, jurisprudencia y de ponderar los principios aplicables al tema, se elaborará una propuesta para cimentar la vía y posiblemente terminar con este conflicto.

La Acción de Tutela y su aplicación objetiva

La acción de tutela es aquella que “protege prácticamente casi todos los derechos constitucionales del trabajador, considera la posición débil del trabajador en el proceso propiamente tal, […] y establece como consecuencia jurídica la nulidad de la conducta empresarial lesiva y en su defecto el pago indemnizatorio correspondiente[1]”. Este procedimiento se encuentra regulado, en parte, en nuestro ordenamiento en el artículo 489. Así, cualquier trabajador u organización sindical que, invocando un derecho o interés legítimo, considere lesionados derechos fundamentales en el ámbito de las relaciones jurídicas cuyo conocimiento corresponde a la jurisdicción laboral, podrá requerir su tutela por la vía de este procedimiento[2].

Este procedimiento de tutela, sin embargo, solo se aplicaría, hasta entonces, a las relaciones laborales regidas por el Código del Trabajo[3], dejando fuera a las relaciones laborales con el Estado. El mismo artículo 1° del Código del Trabajo señala que no se aplicarán estas normativas a los funcionarios de la Administración del Estado[4] y así también lo entendió la Contraloría General[5] de la República. Esto se debe a que el Estatuto Administrativo es el que establece, en su artículo 1°, las normas que regirán la relación laboral de los trabajadores con el Estado. A pesar de lo anterior, los trabajadores del Estado podrán utilizar las normas del Código del Trabajo bajo dos requisitos. El primer requisito es que sea solamente en aspectos no regulados por el Estatuto Administrativo. El segundo requisito es que, en aquella materia no regulada, la aplicación del código no suponga una contrariedad con dicho Estatuto[6].

Ya en 2017, existían funcionarios que se encontraban en la incertidumbre de no saber si se aplicaba o no a ellos este procedimiento de defensa de Derechos Fundamentales, atendiendo a los 2 requisitos mencionados. Según datos estadísticos entregados en noviembre de 2018 por la Dirección de Presupuestos del Ministerio de Hacienda, a diciembre de 2017 trabajaban en el Gobierno Central 262.753 personas. Esto convierte al Estado en uno de los principales empleadores a nivel nacional. Sin embargo, de estos sólo 4.150 se encontraban contratados bajo el régimen del Código del Trabajo. El resto, se encontraba afecto a alguna de las modalidades de contratación que contempla la administración pública: planta o a contrata[7].

La Jurisprudencia y la Acción de Tutela subjetiva

Para terminar con esta incertidumbre, diversos funcionarios de la Administración del Estado han llevados sus problemas de tutela a los tribunales del trabajo. Sin embargo, en esos casos, la Corte Suprema y los tribunales del trabajo fallaban que no correspondía aplicar este procedimiento, por incompatibilidad o falta de competencia de los tribunales[8]. En temas de competencia, por ejemplo, encontramos la sentencia RIT T-26-2009 del juzgado de letras de Valparaíso[9] que resuelve una denuncia en favor de los trabajadores de la Unidad de Diálisis del Hospital Gustavo Fricke en contra del servicio de salud de Viña del Mar-Quillota. Los funcionarios alegaban que habían sido vulnerados sus derechos fundamentales del trabajo y la integridad psíquica. La jueza en esta oportunidad entendió que, por tratarse de funcionarios públicos, carecía de competencia para pronunciarse sobre el fondo del asunto debatido, no dando curso a la demanda y remitiéndola a la Corte de Apelaciones.

Cambiando el curso de la jurisprudencia, la sentencia Rol 10972-2013[10] es la que marca un hito en la aplicación del procedimiento de tutela a funcionarios públicos. En esta se argumentó que bajo la voz “trabajadores” del artículo 1° del Código del Trabajo se debía entender tanto a los del sector público y privado y que en el Estatuto Administrativo no existía un procedimiento de tutela como el del Código del Trabajo. A raíz de ello se empezó a extender este procedimiento a los funcionarios del Estado[11].

La Doctrina laboralista y la Tutela Laboral

En este mismo tenor, el abogado laboralista José Luis Ugarte[12] explica que los tribunales tienen competencia para conocer de los asuntos de tutela laboral. Su argumento se basa en que aquellos son los encargados de ejecutar el Código del Trabajo y dicho procedimiento se encuentra en este[13]. Al entender que la voz “trabajadores” del artículo 1° del Código laboral engloba tanto a trabajadores públicos y privados, les corresponde entonces aplicar este procedimiento y, por ende, quienes son los encargados de ejecutarlos son los jueces laborales. La Dirección del Trabajo también lo entendió así cuando explico que “la relación con el Estado es una relación netamente jerárquica, donde el estado impone su poder y los trabajadores deben subordinarse”[14]. Sin embargo, establece un límite a ese poder, diciendo que “dicha garantía [de poder y mando sobre los subordinados funcionarios] se encuentra jurídicamente limitada por las garantías constitucionales dirigidas a proteger la dignidad y la honra de las personas[15]

El Derecho Administrativo y la Acción de Tutela

Sin embargo, Alejandro Cárcamo[16] sostiene lo contrario. Para referirse a la compatibilidad o incompatibilidad de ambos cuerpos legales (Derecho Laboral y Derecho Administrativo) dice que “las problemáticas referidas a los funcionarios públicos deben ser abordadas desde el derecho Administrativo, con sus normas y principios”[17]. Por lo tanto, no se debería instrumentalizar y trasplantar directamente las reglas e instituciones del Código del Trabajo a los problemas del derecho administrativo. Luego, para referirse a la competencia expone que “cada vez que el legislador ha querido que los tribunales conozcan de algún asunto, se le ha tenido que delegar dicha potestad y competencia, a través de una ley orgánica constitucional”[18]. Por lo tanto, los tribunales laborales no tendrían la competencia para conocer procedimiento de tutela de derechos fundamentales. Para ellos existiría un procedimiento previsto por la misma Constitución, el recurso de protección[19].

Las válvulas de escape al problema de aplicación de la Tutela Laboral

Con todo lo expuesto, podemos vislumbrar que los problemas del ámbito de aplicación del procedimiento de tutela son dos. El primero es la incompatibilidad de normas legales, debido a la supletoriedad del Código del Trabajo y su aplicación, o no, a los procedimientos de tutela laboral en sede administrativa. El segundo problema es la incompetencia de los tribunales a falta de ley orgánica constitucional que les otorgue dicha atribución. Así, también es posible analizar tres vías de solución a estas controversias. La primera vía es que, a grandes rasgos, se regule finalmente un procedimiento de tutela de Derechos Fundamentales en el Estatuto Administrativo. Una segunda vía es que se incluya de forma típica a los funcionarios públicos en el procedimiento de tutela del Código del Trabajo. Y la tercera vía, es que el legislador, a través de una ley orgánica constitucional, otorgue las competencias correspondientes a los tribunales laborales para conocer de este procedimiento accionado por funcionarios públicos.

Conclusión

Podemos ver entonces, que el Estatuto Administrativo no contempla un procedimiento de tutela laboral para los funcionarios de la Administración del Estado. Actualmente continúa la pugna y la problemática, en menor grado, de si este procedimiento de carácter laboral aplica supletoriamente o no a la tutela de funcionarios públicos.  La jurisprudencia de los últimos cuatro años ha sido más o menos clara en sostener que, el procedimiento de tutela laboral si se extiende a los trabajadores dependientes del Estado. Se ha expuesto que la tutela laboral se aplica a los trabajadores reglados por el Código del Trabajo y, además, a los funcionarios públicos, siempre y cuando no exista un procedimiento similar en el Estatuto Administrativo y no sea contrario a este, cosa que se ha verificado a cabalidad. A raíz de este trabajo, se vislumbran tres posibles vías para solucionar de una u otra forma esta pugna. Por tanto, tras las soluciones ofrecidas en este documento, queda en manos del legislador tratar estas materias y reglarlas, para que no queden a la voluntad de la jurisprudencia ni la doctrina.

[1] Gamonal (2008) p.112.

[2] Artículo 489 del Código del Trabajo.

[3] Así lo señala el artículo 1° del Código del Trabajo: Las relaciones laborales entre los empleadores y los trabajadores se regularán por este Código y por sus leyes complementarias.

[4] Art 1° inciso 3° del Código del Trabajo: Estas normas no se aplicarán, sin embargo, a los funcionarios de la administración del Estado, centralizada y descentralizada, del Congreso Nacional y del Poder Judicial, ni a los trabajadores de las empresas o instituciones del Estado o de aquellas en que éste tenga aportes, participación o representación, siempre que dichos funcionarios o trabajadores se encuentren sometidos por ley a un estatuto especial.

[5] Contraloría General de la República, Dictamen 47790, de 18 de agosto de 2010.

[6] Artículo 1° inciso 3° del Código del Trabajo.

[7] Dirección de Presupuestos del Ministerio de Hacienda: Estadísticas de Recursos Humanos del Sector Público 2008-2017. Santiago: Noviembre de 2018.

[8] Resolución revocada por la Corte de Apelaciones de Coyhaique, sentencia de 08 de febrero 2010, Rol 01-2010. resolución revocada por la Corte de Apelaciones de Santiago, sentencia de 04 de octubre de 2010, Rol 850- 2010. Primer Juzgado de Letras del Trabajo de Santiago, sentencia de 11 de agosto de 2010, RIT T- 221-2010. Corte de Apelaciones de Santiago, sentencia de 14 de diciembre de 2010, Rol 1155-2010. Juzgado de letras de Temuco, sentencia de 13 de septiembre de 2010, RIT T-19-2010.

[9] Juzgado de Letras del Trabajo de Valparaíso, sentencia de 7 de julio de 2009, RIT T-26-2009

[10] Corte Suprema de Chile, sentencia del 30 de abril de 2014 Rol 10972-2013.

[11] Proyecto de Ley que hace aplicable a los funcionarios públicos y municipales el procedimiento de tutela laboral contemplado en el Código del Trabajo para la protección de garantías fundamentales, ingresado al Senado con fecha 5 de agosto de 2014, Boletín N° 9476-13.

[12] Abogado de la Universidad de Chile y posee estudios de postgrado en Derecho del Trabajo en la Universidad de Salamanca, España. En el ámbito de la investigación, el profesor Ugarte desarrolla diversas líneas de investigación dentro del Derecho del Trabajo. En el año 2009 resultó beneficiado del Programa Regular de FONDECYT con su proyecto “Derechos Fundamentales en el contrato de trabajo: colisión y solución en la acción de tutela”. El profesor Ugarte se desempeña como docente en el área del Derecho Laboral de la Facultad tanto a nivel de pregrado como postgrado.

[13] Cfr. UGARTE (2018) p. 84.

[14] La jurisprudencia administrativa, emanada de la Dirección del Trabajo, ha señalado en este sentido que “mientras el sistema jurídico dota al empleador de lo que la doctrina llama el poder de dirección y de disciplina, esto es, de la facultad del empleador para dirigir y mantener el orden dentro de la empresa, que de alguna manera es manifestación de los derechos constitucionales de propiedad y de la libertad para desarrollar cualquier actividad económica, dicha garantía se encuentra jurídicamente limitada por las garantías constitucionales dirigidas a proteger la dignidad y la honra de las personas” (dictamen Nº 287/14, de 11.01.96).

[15] El congreso también lo entendió así cuando se emitió el Boletín Nº 9.476-13, donde se ingresó a tramitación al Congreso Nacional un Proyecto de Ley, iniciado por moción de los Honorables senadores señora Allende y señores De Urresti, Harboe, Lagos y Letelier, que hace aplicable a los funcionarios públicos y municipales el procedimiento de tutela laboral contemplado en el Código del Trabajo para la protección de garantías fundamentales, el cual contiene el siguiente artículo único: “Agréguese un nuevo inciso tercero en el artículo 89, del D.F.L. Nº 29, que fija el texto refundido coordinado y sistematizado de la ley 18.834, sobre Estatuto Administrativo; y agréguese un nuevo inciso 3º en el art. 87, en la ley 18.883, sobre Estatuto Administrativo para Funcionarios Municipales, en los siguientes términos: a) Ley 18.834, Artículo 89º, inciso 3º: En lo referido a la protección de garantías fundamentales, se hace extensible a las personas regidas por este Estatuto, el procedimiento de tutela laboral, establecido en el art. 485 y siguientes, correspondiente al Libro V, del Párrafo 6º, del Código del Trabajo.

  1. b) Ley 18.883, Artículo 87º, inciso 3º: En lo referido a la protección de garantías fundamentales, se hace extensible a las personas regidas por este Estatuto, el procedimiento de tutela laboral, establecido en el art. 485 y siguientes, correspondiente al Libro V, del Párrafo 6º, del Código del Trabajo”.

[16] Socio fundador de Cárcamo & Guzmán Abogados Asociados, realizó sus estudios de pregrado en la Universidad de Talca (2003-2007), obteniendo con distinción unánime el grado académico de Licenciado en Ciencias Jurídicas (2008) haciéndose merecedor del premio “Francisco Antonio Encina Armanet” como mejor Licenciado de la promoción, habiendo con posterioridad, obtenido el título de abogado (2009). Es Magíster en Derecho Constitucional y Derechos Humanos por el Centro de Estudios Constitucionales de Chile de la Universidad de Talca (2013). Es miembro de la Asociación de Derecho Administrativo (ADAD) desde el mes de Enero de 2014.

[17] CÁRCAMO (2017) p. 11.

[18] CÁRCAMO (2017) p. 12.

[19] Constitución Política, Artículo 20.

TAGS: #DerechosFundamentales #FuncionariosPúblicos Trabajadores

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Comentarios

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Juan Pedro

23 de Septiembre

O sea, les gusta el Código del Trabajo en cuanto les favorezca. Pero no son capaces de aceptar que puedan ser despedidos, esto es, ser inamovibles aunque sen una tropa de zánganos y operadores políticos que viven de nuestros impuestos.Linda hipocresía

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