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¿Son los planes reguladores la herramienta adecuada para la reconstrucción que buscamos?

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A la hora de hablar de la reconstrucción se pone gran expectativa en el rol de  los planes reguladores. Confiamos en que ellos van a asegurar que el desarrollo urbano se de fuera de las áreas de riesgo, confiamos que ellos van a cautelar la identidad de nuestros pueblos, confiamos que ellos van a asegurar construcciones más seguras, y esperamos que ellos van a garantizar vías de evacuación en el ordenamiento de nuestras ciudades.

Sin embargo, debemos tener cuidado, no vaya a ser que estamos poniendo expectativas en una herramienta que en la práctica es incapaz de garantizar lo que buscamos. Un plan regulador no es en absoluto suficiente para asegurar ninguno de los aspectos anteriores, y respecto a algunos de ellos no tiene ninguna incidencia.

¿Qué son realmente los planes reguladores hoy en Chile?

 Los planes reguladores, más allá del eufemismo con que los define la ley como “instrumentos de planificación territorial”,  son meros cuerpos normativos que regulan la acción inmobiliaria promovida fundamentalmente por el mercado y la iniciativa privada. Se corresponden con el rol que la política de desarrollo urbano de 1985 asignaba al papel planificador del estado: establecer normas mínimas de regulación, que no inhiban un marco de amplias libertades individuales de inversión inmobiliaria, ni menoscaben la libertad de un propietario de disponer de su bien. Se trata de cuerpos normativos de bajo rango legal, cuyo ámbito de acción se encuentra regulado por cuerpos legales de mayor jerarquía que fijan estrictamente su ámbito de acción.

Con los gobiernos de la Concertación, se descentralizó y democratizó la confección de los planes reguladores pero no se alteró en forma significativa su rol. A pesar de ello, durante gran parte de este período se buscó, dentro de un marco normativo que no les daba grandes facultades, desarrollar planes reguladores capaces de dar respuesta a la diversidad de situaciones urbanas y territoriales que ofrece nuestro territorio y nuestras ciudades. Se trataba de esfuerzos que se realizaban desde las regiones y las comunas, que los niveles centrales toleraban pero que, en no pocas ocasiones, también les incomodaba. Se crearon normas heterodoxas, a veces en los límites de las facultades, pero daban cuenta de problemas reales de un territorio diverso que se mostraba cada vez más dificil de ser regulado por una legislación de alcance nacional. Varias veces se intentó, sin éxito, cambiar la legislación para “poner piso” a esos nuevos instrumentos. En un país como Chile, esta situación devino en un equilibrio inestable y poco a poco, por medio de interpretaciones o de modificaciones de disposiciones normativas, los planes reguladores fueron perdiendo facultades  en beneficio de fortalecer el rol de la Ordenanza General de Urbanismo y Construcciones. Particularmente resentido se vio en este proceso el rol de los planes reguladores intercomunales a partir del año 2002. Para   los grandes inversionistas inmobiliarios con intereses a nivel nacional resultaba más conveniente contar con normas lo más homogéneas posibles y poder negociar con un funcionario del nivel central que con quince regiones y 345 comunas. Para dicho funcionario por su parte, que piensa al país desde su escritorio, resultaba natural que ese privilegio recayera en quienes tienen “la visión nacional de los problemas”. La Ordenanza General se fue haciendo cada vez más particular, disminuyendo el campo de fijacion de normas locales.

Durante el último año del Gobierno de la Presidenta Bachelet, a raíz de la particular coyuntura de la aprobación del Plan Regulador Intercomunal de Valparaíso y una lectura  acentuadamente legalista que hizo la Contraloría General de la República del rol de los planes reguladores, ellos se redujeron prácticamente a la mera fijación de  “normas urbanísticas”. Se eliminó expresamente la posibilidad de establecer "condiciones de localización" o normas específicas que sujetaran la aplicación de las normas al cumplimiento de condiciones particulares, facultades que nunca existieron expresamente, pero no sólo eran toleradas hasta entonces en todos losplanes reguladores comunales e intercomunales, sino que eran promovidas en aras de contar con normas capaces de gestionar mejor la ciudad y el territorio.

Para los menos familiarizados con el lenguaje especializado, hay que aclarar que las "normas urbanísticas" son un número limitado de variables que se encuentran definidas, para las cuales se fija un indicador. Básicamente son:

  1. Uso de suelo (residencial, equipamiento, actividad productiva, área verde o espacio público)
  2. Densidad máxima (expresada en habitantes/hectárea o viviendas/hectárea)
  3. Superficie predial mínima (expresada en m2)
  4. Coeficiente ocupación de suelo o de pisos superiores (expresado en un número entre 0 y 1, que representa el porcentaje del suelo a ser construido en primer piso)
  5. Coeficiente de constructibilidad (expresado en un número con un decimal, que representa la superficie máxima a ser construida en relación a la superficie predial)
  6. Altura de edificación (expresada en metros o numero de pisos)
  7. Sistema de agrupamiento(aislado, pareado o continuo)
  8. Distanciamiento a medianeros  (expresado en metros)
  9. Antejardín mínimo (expresado en metros)
  10. Rasantes (expresado en un ángulo con respecto al suelo)
  11. Ochavos en las esquinas (expresado en metros)
  12. Número mínimo de estacionamientos (expresado en número de vehiculos)

Estas normas por otra parte, ven limitado su vigor en casos excepcionales como loteos de construcción simultánea superiores a 1 hectárea o proyectos que califican como conjunto armónico.

Planes reguladores e Identidad arquitectónica

Estando el campo de acción de un plan regulador estrictamente definido, se ha prohibido expresamente por dictámenes de contraloría e instrucciones ministeriales recientes, establecer disposiciones que regulen una arquitectura determinada, tales como materialidad de las edificaciones, transparencia en lo cierros, etc. y mucho menos condicionantes de la forma arquitectónica que no sean las normas urbanísticas indicadas.

El único caso en el cual un plan regulador puede establecer normas especiales referidas a aspectos arquitectónicos es cuando el mismo plan declara una construcción existente como Inmueble de Conservación Histórica  un área como Zona de Conservación Histórica. Pero estas disposiciones sólo se pueden referir a la refacción o demolición de edificios existentes, no pueden hacerlo para construcciones nuevas.

Las normas urbanísticas por su parte, por tratarse de disposiciones de derecho público, sólo pueden restringir aquello que es su función expresa, y por lo tanto el planificador, muchas veces puede evitar restricciones para favorecer una imagen urbana determinada, pero no puede obligar a que se construya en conformidad con la imagen buscada. Por ejemplo, en una zona, cuya arquitectura predominante sean casas de fachada continua sin antejardín, (como, de hecho son gran parte de los pueblos afectados por el sismo) el plan regulador puede establecer que no es obligatorio construir antejardín, pero si el propietario desea emplazarse en el fondo de su terreno, él no puede ser obligado a construir junto a la calle. Esto, porque el antejardín es concebido como una restricción a construir en los primeros metros del predio, basado de que habrían razones de bien común que justificarían que la autoridad sea facultada para ello, como garantizar luz y apertura en el espacio público. Pero no existe facultad alguna en la administración para obligar a construir en una parte específica de un terreno privado o llegar hasta una altura determinada si el propietario no desea hacerlo.

En suma, un plan regulador no tiene facultades para establecer normas que apunten a asegurar la identidad de un poblado. La única forma de establecer condiciones de diseño arquitectónico para un conjunto edificado es seguir el mismo procedimiento del barrio cívico de Santiago, en el cual se regulan incluso las ventanas y las pilastras de los edificios. Esto es, promulgar una ley de la república especifica para un polígono urbano con disposiciones técnicas detalladas.

¿Seguridad de las edificaciones?

Con respecto a la seguridad sísmica de las edificaciones, esas son en la actualidad, materia de cuerpos normativos de superior rango que rigen en todo el territorio nacional, y no puede haber pronunciamiento de un plan regulador al respecto. Dado que es necesario mantener estándares de resistencia sísmica en todo el territorio, está muy bien que sea así. Incluso, a la luz del terremoto del 27 de febrero, posiblemente la Ordenanza General de Urbanismo y Construcciones debería perfeccionarse y ampliar sus disposiciones en esa materia. Sin embargo, existen condiciones particulares que hoy no se encuentran normadas y queda pendiente la discusión si la normativa nacional amplía su casuística o se faculta a los instrumentos reguladores locales a dictar normas de seguridad en edificaciones.

¿Zonas de Riesgo?

Con respecto a las zonas de riesgo, los planes reguladores están facultados para establecer cuatro tipos de zonas de riesgo

  • por inundación
  • por remoción en masa (avalanchas, aluviones, rodados o erosiones severas)
  • por vulnerabilidad ante actividad volcánica o fallas geológicas
  • por alteraciones producidas por actividad antrópica

Pero las zona de riesgo establecidas por un plan regulador no son sinónimo de zonas con prohibición de construir. Se encuentra establecido el procedimiento que se debe cumplir para autorizar construcciones en ellas.

Para poder desarrollar un proyecto en una zona de riesgo se debe adjuntar a la solicitud de permiso, un informe de un especialista que indique las obras que se deberán realizar para evitar el riesgo. Dicho informe debería ser aprobado por el "organismo competente". Pero esta aprobación del organismo competente solo se realiza en casos de que exista realmente un procedimiento y una obligación de dicho organismo para revisar y aprobar proyectos, lo que ocurre sólo en casos excepcionales. El SCHOA no va a disponer de una oficina especial para revisar estudios de ingenieros que avalen proyectos de edificios en zonas de tsunami, ni el Sernageomín en zonas de remoción en masa o riesgo volcánico, y el riesgo por acción antrópica es tan diverso que no existe una entidad facultada para calificar al respecto. Por lo tanto, el Director de Obras Municipales está obligado a aprobar cualquier proyecto en zona de riesgo que venga avalado por un informe de profesional especialista, salvo en los contados casos en que un organismo específico tenga tuición expresa de aprobar los proyectos en la zona en cuestión o que el proyecto esté obligado aingresar al Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental, circunstancia en que habrá pronunciamiento de todos los servicios involucrados.

Por otra parte, el principal problema de las zonas de riesgo radica en que muchas de ellas son zonas urbanas consolidadas, y por cierto, no se disponen de recursos para erradicar barrios y ciudades completas y, en muchos casos, implicaría enfrentar costos sociales, de identidad cultural y otros muy complejos. En estos casos, la declaración de zona de riesgo, sólo introduciría una dificultad práctica a la vida de los habitantes de estas áreas, que deberán contar con informes especializados cada vez que deseen alterar o ampliar su vivienda, pero no por eso van a abandonar el sector. Esta situación finalmente incide en inhibir a la autoridad de declarar la zona como riesgosa por parte del plan regulador.

¿Vías de evacuación?

Con respecto a la creación de vialidades que ayuden a evacuar zonas de riesgo,  es importante tener en cuenta que en la actualidad las fajas establecidas por los planes reguladores para ampliar vías o construir nuevas tienen un plazo de caducidad. Y por lo tanto, la materialización de estas vías no depende sólo de que el plan regulador las proponga sino de que se cuenten los recursos municipales o regionales para materializarlas en un período bastante breve de tiempo.

…y si los planes reguladores no son una herramienta eficaz para planificar la reconstrucción ¿Entonces qué? …un gran avance sería comenzar por tomar conciencia de que carecemos de un instrumento de planificación adecuado. Pero las tareas de reconstrucción son demasiado urgentes para esperar la creación de los instrumentos de planificación urbana-territorial adecuados, de carácter estratégico, que necesitamos. En el marco de la reconstrucción no vamos a agotar una reflexión sobre qué entendemos pro planificación, sobre cuanta iniciativa dejamos liberada al mercado, cuales son los límites de la regulación, etc., ni vamos a resolver los límites que se deben poner a a la libre disposición de la propiedad privada en pos del bien colectivo, ni menos vamos a crear instrumentos de gestión urbana y asociatividad que hoy carecemos. Lo que no se hizo, ya no se hizo, ¿Entonces debemos entregarnos a que se reconstruya de cualquier modo? Existen múltiples formas de acción que sí se pueden usar, por cierto, los planes reguladores en su limitado campo de acción en algo contribuyen, pero también hay otros cuerpos normativos que pueden aportar con lo suyo, partiendo por ordenanzas comunales. Pero existen sobre todo múltiples acciones específicas, de carácter público y privado, que en la medida que se realicen en forma participativa y se conviertan en parte de procesos de construcción, no sólo física sino también del tejido social y la cultura, pueden ser determinantes en el tipo de país que tengamos post terremoto. Finalmente el proceso de reconstrucción, más que normas y grandes planes, requiere que él mismo se transforme en un proceso de desarrollo del tejido social, de creación de capacidades y de articulación de sistemas coherentes que apunten a los deseos de las comunidades.

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