Cohesión territorial y las limitaciones de la descentralización

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En términos sencillos, ni el centralismo es la causa de la desigualdad territorial, ni la descentralización es la solución a todos los rezagos territoriales.  Si el objetivo sustantivo es que todas las personas tengan similares o iguales oportunidades,  niveles de bienestar y posibilidades de ejercer sus derechos entonces, hay que decirlo con claridad: la descentralización (política, administrativa y fiscal), por sí misma no es la solución.

Lo que se podría esperar es que existiera una cierta correspondencia o correlación, entre el grado de descentralización y la historia nacional de los procesos de formación y fortalecimiento de las entidades y gobiernos subnacionales, y las desigualdades que se observan entre distintos territorios tanto en oportunidades de desarrollo como en niveles de bienestar de las personas que ahí habitan. Dicha relación no es nada evidente. El Informe Latinoamericano sobre  Pobreza y Desigualdad 2011 publicado por Rimisp, y muchos otros estudios, demuestran que tanto en los países más descentralizados, como México o Brasil, y los más centralizados, como Chile, se observan niveles similares de desigualdad territorial en variables económicas (como productividad o estructura productiva), sociales (como incidencia y profundidad de la pobreza, brechas de género en empleo, desnutrición infantil, o calidad de la educación), y político-institucionales (como capacidades de los gobiernos locales, niveles de desarrollo de los actores sociales y grados de articulación entre ellos).

Y es que las desigualdades territoriales no son causadas solamente, o a veces ni siquiera en forma principal, por lo que sucede en el Estado. Las dinámicas sociales y las de los mercados, tienen un grado importante de autonomía respecto de la política pública, y de hecho, en nuestra región hoy en día el peso relativo del Estado es menor que el que era hace 20 ó 30 ó 50 años. La estructura y el funcionamiento tanto de la sociedad civil como de los mercados tienen mayor influencia  en las oportunidades existentes así como en los grados de bienestar alcanzados.

En términos sencillos, ni el centralismo es la causa de la desigualdad territorial, ni la descentralización es la solución a todos los rezagos territoriales.  Si el objetivo sustantivo es que todas las personas tengan similares o iguales oportunidades,  niveles de bienestar y posibilidades de ejercer sus derechos entonces, hay que decirlo con claridad: la descentralización (política, administrativa y fiscal), por sí misma no es la solución.  Mejorar las competencias, capacidades y recursos, y el grado de poder de los gobiernos locales e intermedios es totalmente insuficiente para reducir las enormes diferencias territoriales, por ejemplo, en formación y productividad de pequeñas y medianas empresas, innovación, participación de la mujer en los mercados laborales, o calidad de la educación escolar, técnica y universitaria.  Para enfrentar y resolver estas desigualdades, se necesitan estrategias de cohesión territorial, las que deben integrar al menos cuatro familias o tipos de políticas públicas:

1. Las políticas de desarrollo territorial, que tienen el objetivo de que cada territorio pueda expresar sus potencialidades a partir de sus ventajas comparativas y del fortalecimiento de sus capacidades “duras” Y “blandas”.
2. Las políticas de descentralización, que transfieren poder a los actores en los territorios en los planos administrativo, político y fiscal.
3. Las políticas de cierre de brechas territoriales, que nivelan el piso de las oportunidades, de condiciones de bienestar y de ejercicio de derechos.
4. Las políticas sectoriales sensibles a las diferencias territoriales, que evitan, mitigan o compensan los efectos adversos de políticas que asumen igualdad de condiciones en todo el país.

Cada país tiene condiciones, posibilidades y desafíos particulares, de tal forma que la manera en que se combinan estos cuatro instrumentos, así como los contenidos específicos de cada uno de ellos, necesariamente serán diferentes en cada situación nacional. Lo que sí podemos proponer como una afirmación general es que la descentralización del Estado es insuficiente si lo que buscamos es que el lugar en que uno nace,  vive y trabaja no sea decisivo en limitar las oportunidades y el destino de cada persona.

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