Ya desde las primeras décadas de la República, fue el propio Estado, como «Estado docente», el principal sostenedor y garante de la educación primaria (a partir de la promulgación de la Ley de Instrucción Primaria del año 1860, ley que garantizaba la gratuidad de la enseñanza primaria y la responsabilidad fiscal con respecto a ésta).
A propósito del ciclo de protesta social que ha tenido lugar en Chile durante los últimos 5 años, expresado públicamente en el movimiento estudiantil, conviene recordar el diagnóstico infranqueable de OCDE para el año 2004, a saber, “…el sistema educativo chileno está conscientemente estructurado por clases sociales, fomentando las desigualdades de origen de los estudiantes y reproduciendo la segregación social” . Esta sentencia proveniente de una institución canonizada en las políticas del desarrollo, nos obliga a revisar una cuestión muy sensible, a saber, el problema de la “desigualdad social” promovida por la actual estratificación socio-educacional
Dado lo anterior se induce que la estratificación guetizante del sistema escolar chileno –especialmente desde fines de los años 80’- se redistribuye empíricamente en ocho años de educación obligatoria y un nivel medio, de cuatro años de duración –cuya obligatoriedad fue establecida legalmente el año 2005. La educación preescolar es “absorbida” a través de una diversidad de instituciones tanto públicas como privadas, y no tiene carácter obligatorio. En sus dimensiones administrativas, existen dos tipos de establecimientos financiados por el Estado: los municipales –es decir, instituciones propiamente estatales tanto en su financiamiento como en su administración- y los particulares subvencionados –de propiedad particular pero financiado por el Estado vía transferencias-, que en conjunto atienden el 92% de la matrícula, correspondiendo el resto a establecimientos privados o particulares, que no reciben financiamiento estatal. A su vez, el «sector público» lo conforman todos aquellos establecimientos en los que la educación es provista y financiada directamente por el Gobierno Central y administrada por las municipalidades. Por su parte, los establecimientos «no estatales» son todos aquellos colegios, escuelas y liceos en que la gestión educacional 1) está a cargo de particulares que administran subvenciones estatales; y 2) un sector propiamente privado, quienes no reciben ningún tipo de subvención estatal, pero sí pueden beneficiarse de algún tipo de exención o renuncia fisca.
Esta estructura tripartita fue implementada tras el proceso de descentralización y privatización que desmantelo el imaginario público-estatal, nos referimos al “bullado” proyecto de «modernización» de comienzos de los años 80’, desde un gobierno de facto, cuyos antecedentes pasamos a precisar:
Debemos recordar que hasta antes de 1980, el sistema chileno poseía una estructura parcialmente centralizada, la cual era de competencia exclusiva del Ministerio de Educación (MINEDUC), organismo que administraba tanto su financiamiento como sus contenidos curriculares. Los bajos índices de cobertura, las altas tasas de repetición y de deserción, sumados a una necesidad de optimizar y disminuir el gasto público en educación, habrían llevado –según los artífices de la modernización autoritaria- a que el Estado chileno (1981-1986) traspasara la administración de las escuelas a las municipalidades, asumiendo en adelante un rol «subsidiario» y «supervisor técnico-pedagógico» de la gestión curricular. Este traspaso del rol administrativo conllevó cambios en los modos de financiamiento de la educación pública, implementándose un sistema de vouchers –simbólicos- de subvención a la demanda educativa, pasándose, de esta manera, a financiar la matrícula y la asistencia efectiva de alumnos y ya no a cubrir la oferta de los centros educativos. Dichos vouchers consisten en subvenciones que son trasferidas desde el MINEDUC a los sostenedores, pudiendo ser estos propiamente estatales –municipios que por medio de Corporaciones o de DAEMs administran establecimientos públicos- o particulares-subvencionados. Ambos sectores compiten por captar la mayor cantidad de alumnos posibles, de manera de aumentar el volumen de las subvenciones. Esta racionalidad de mercado -la misma que ha estado sujeta a una colosal impugnación colectiva-, obliga a competir con la educación particular por la captura de vouchers, ello ha favorecido enormemente al sector particular, generando una crisis de financiamiento en la educación pública chilena, actualmente acosada por una «deuda estructural» que es insolventable para la inmensa mayoría de los municipios. “En efecto, desde el año 2006 más de un 50% de los alumnos del sistema escolar chileno asistía a establecimientos privados siendo, por primera vez en la historia del Chile contemporáneo, una minoría aquellos que asisten a establecimientos públicos”.
Ahora, si bien puede ser importante consignar que existen antecedentes que dan cuenta de la presencia de la educación privada en nuestro país (como es, por ejemplo, la raíz eclesial en el ámbito educativo), no es posible sostener un cuestionamiento al protagonismo estatal. Ya desde las primeras décadas de la República, fue el propio Estado, como «Estado docente», el principal sostenedor y garante de la educación primaria (a partir de la promulgación de la Ley de Instrucción Primaria del año 1860, ley que garantizaba la gratuidad de la enseñanza primaria y la responsabilidad fiscal con respecto a ésta). Esta labor estuvo centrada en la organización y fortalecimiento de la institucionalidad de la escuela pública como pilar fundamental del sistema educacional y se verá consolidada en 1920, con la promulgación de la Ley de Instrucción Primaria Obligatoria, que establecía la preeminencia del rol educativo estatal por sobre el privado mediante la cuestión relativa a la examinación oficial de los alumnos y a la centralización en el Ministerio de la determinación de los contenidos educativos. De ahí en adelante, el Estado irá cobrando cada vez más un rol coordinador y orientador en el sector educativo, de modo que “a comienzos de los años 80 -es decir, en el momento de la gran transformación educacional que va a potenciar la explosión del sector particular subvencionado en el país- la matrícula escolar fiscal era del orden del 80%, la particular subvencionada del 15% y la particular pagada de un 5%.
Los cambios en la distribución sectorial de la matrícula tienen como antecedente directo –ya se ha dicho- las reformas fuertemente privatizadoras y “liberalizantes” introducidos por el Régimen Militar (en vigencia desde el año 1981 en adelante). Como resultado de las mismas, el sector particular-subvencionado, que si bien -como hemos consignado- existe desde hace mucho tiempo en Chile, fue totalmente reformado y en algunos aspectos re-creado a partir de la transformación estructural que experimentó la educación chilena en la década de los 80 las que tuvieron por objeto incentivar y consolidar tal sector como una de las apuestas en materia educacional hechas por la dictadura militar. Dichas reformas dieron como resultado el aumento explosivo de la oferta educativa particular, permitiendo a nuestro país –por una parte- lograr una de las tasas de cobertura educacional más altas de Sudamérica, y por otra, restringir el rol educativo del Estado, en pro de la apertura educacional. Ello se ha traducido no sólo en una caída de la incidencia de la educación pública, sino que en una baja o estancamiento de los rendimientos de este sector en mediciones tanto nacionales como internacionales, tales como TIMSS (Estudio Internacional de Tendencias en Matemáticas y Ciencias) y PISA (Program for International Student Assessment).
Las reformas educativas impulsadas a comienzo de los años 90’ por los Gobiernos de la Concertación (1990-2010), tras el regreso a una «democracia tutelada»por un conjunto de «enclaves autoritarios» –al decir de Manuel Antonio Garretón- heredados de la modernización post-estatal impuesta por el autoritarismo de turno, se comienzan a evidenciar los problemas de gestión originados por las reestructuraciones implementadas a comienzos de los 80’ que atendieron la cuestión educacional mediante “estrategias de focalización” (léase des-responsabilización del Estado en materias sociales y privatización del conflicto) que excluyeron las antiguas facultades universales del Estado en materia educacional. La política de “descentralización” cambió de manera radical el “modus operandi” del sistema educativo en Chile por cuanto buscaban una especie de «purificación ideológica» de la educación público-estatal. Bajo este contexto histórico, el gobierno de facto entendía –a modo de un diagnostico doctrinario- que la inflación política penetraba peligrosamente en las aulas y en las formas de organización del mundo escolar y el gobierno universitario. La implementación de estas transformaciones presentó serias dificultades en términos de ejecución, produciéndose un desequilibrio entre los nuevos lineamientos y su puesta en práctica, cuestión que generó tensiones entre los distintos actores del sistema, particularmente respecto a las responsabilidades que a cada uno correspondían.
Así lo reconoce el propio MINEDUC en el «Informe de antecedentes del país para OCDE…» del año 2004, donde se señala que “…el argumento de que es posible separar en la conducción de las escuelas, los aspectos administrativos de los aspectos técnico–pedagógicos y asignarlos a agentes estructuralmente separados, se basa en una incomprensión básica de la naturaleza de la gestión educativa. No existen, por una parte, las medidas ‘técnicas’ y por otra las disposiciones ‘administrativas’. En la práctica todas las providencias administrativas tienen efectos técnicos y todas las decisiones técnicas, consecuencias administrativas. Más que dos tipos de medidas son dos dimensiones de cada una de las decisiones que hay que tomar en los distintos puntos focales de decisión del sistema de educación municipal” (OCDE, 2004, p. 77).
Estas consideraciones vuelven necesaria una incursión en el área de las normas y regulaciones que rigen a los sostenedores –principalmente municipales-, haciéndose evidente la necesidad de un Proyecto Educativo Institucional, capaz de detectar y solucionar las falencias presentes en los distintos actores del sistema, contemplando elementos como el tamaño de la comuna y de su población escolar, así como de sus características locales y problemáticas específicas. Esta revisión a la actual focalización funcional de la ‘modernización’ chilena se ha expresado en la contingencia país (2011) bajo un inusitado interés de movimientos sociales y ciudadanos dada la crisis de legitimidad del mercado educacional (debate del lucro, gratuidad, aseguramiento de la calidad, cuestionamiento a las agencias de acreditación) y la necesidad de restituir un mayor protagonismo estatal mediante una revisión del gasto público focalizado –erigida en doctrina tras el proceso de descentralización privatizadora implementado a comienzos de los 80’.
Como hemos mencionado, el sistema escolar chileno hereda desde comienzos del pequeño siglo XX un programa de reformas que se abre en 1920 con Arturo Alessandri Palma y queda consolidado bajo el Frente Popular (1938). Se trata de un modelo parcialmente centralizado de provisión estatal de educación, interrumpido, décadas más tarde, por una reforma “liberalizante” impulsada en la década de 1980 bajo so pretexto de cobertura”, ello afectó principalmente su estructura administrativa y sus canales de financiamiento por cuanto emerge una nueva nomenclatura –cuyo parecido de familia- se expresa en nociones tales como gestión, eficacia, sectorialización, focalización, descentralización, etc. Esta reforma desplaza la administración de los establecimientos educacionales desde el MINEDUC a los municipios. A partir de este momento, el sistema escolar público exhibe una doble dependencia: del municipio en administrativos y del MINEDUC en cuanto a financiamiento y currículo.
Como parte de una “descentralización de orientación privatizadora” las municipalidades comienzan a administrar los colegios a través de Departamentos de Educación Municipal (DEMs) o de Corporaciones; mientras que por su parte, los sostenedores privados -que pueden ser personas naturales o instituciones privadas- administran tanto colegios subsidiados como colegios particulares no dependientes económicamente del Ministerio. El MINEDUC actúa como un coordinador que regula, evalúa y supervisa todos los aspectos de la educación, elaborando de manera adicional políticas generales de educación y programas especiales para mejorar la calidad y equidad del sistema (MINEDUC, 20007). A raíz del traspaso de los establecimientos educacionales a las municipalidades el informe de UNESCO señala que en nuestro país, “…tuvo lugar la renuncia de los docentes, quienes de ser funcionarios públicos pasaron a estar adscritos al régimen laboral privado. En la práctica, cada profesor era contratado bajo condiciones diferentes, provocando una neutralización política del gremio debido a una prohibición de negociar colectivamente sus condiciones de trabajo” (Santiago, 2001).
Este sector cumple la función de proveer de servicio educativo donde la prestación de privados no cubre el acceso de educación. Por ello es de vital importancia la cobertura público-municipal, pues asegura una prestación universal y educa a los quintiles más bajos de la población con “indicadores de logro” que destacan por su desigualdad expresada en los quintiles más bajos, a saber, los grupos socio-económicos más vulnerables en el acceso de bienes materiales y bienes simbólicos. El que este sector, vinculado al campo de los sostenedores, se encargue de implementar la cobertura donde la prestación particular “no llega”, no significa –como ha quedado en evidencia- que la población educada alcance buenos resultados académicos en la prueba estandarizada SIMCE.
En síntesis, ante la inminente oleada privatizadora promovida bajo la modernización autoritaria se promueve la tesis de que el Estado no debe cultivar (salvo subsidiariamente) una institucionalidad solidaria en educación, y más bien debe concentrar sus esfuerzos en garantizar su control, por lo cual se busca la participación de actores privados que otorguen el servicio guiado por criterios de rentabilidad que trasciendan la modernización pública promovida por el Estado desarrollista (1940-1975). Este proceso que ahora, aparentemente, intenta atender a una prestación diferenciada de la población escolar, sólo comienza a materializarse a partir del año 1980’ y supone una re-configuración de las políticas universales respecto a la Educación, que actualmente revelan una sobredosis de disgregación social. Esta empresa descentralizadora se plantea bajo un marco paradojal, a saber, se trata de un Estado “centralizador” dada su naturaleza autoritaria (Doctrina de Seguridad Nacional), lo que en un primer momento (1973-1978) comienza a obstaculizar la dosis de autonomía y libertad pública, a fines de la década de 1970 hay claras señales de una des-estatización de la cuestión educacional.
Tras la nueva “modernización pos-estatal” (1980 en adelante), no es casual la designación de un conjunto de Rectores designados por las autoridades militares de la época, tampoco podemos obviar el impacto del proceso de municipalización que se gesta a fines de los 70’, cual es, “el traspaso de los establecimientos educacionales a la municipalidades implicó la renuncia –prácticamente obligatoria- de los docentes, quienes de ser funcionarios públicos pasaron a estar adscritos al régimen laboral privado provocando una neutralización política del gremio debido a una prohibición de negociar colectivamente sus condiciones de trabajo” (UNESCO, 2001).
En el campo de la educación escolar ello se tradujo en la intervención en los planes de estudio, especialmente, en materias vinculadas a cursos de Historia y Ciencias Sociales. Según Iván Nuñez, “(…) en una primera etapa, se produjo una intervención militar y gubernamental sin precedentes en el funcionamiento del sistema escolar y universitario. A pretexto de una necesaria despolitización y reordenación de las instituciones y de la gestión, se impuso una práctica autoritaria y de fuerte control oficial sobre la cotidianeidad de los procesos educativos.
En la Constitución de 1981 se inaugura el derecho privativo de los padres a elegir la educación de sus hijos, junto con el principio liberal de Libertad de Enseñanza, pero que en su génesis en la Constitución tiene distintos tipos de trabas y limitaciones que emanan de “….la moral, las buenas costumbres, el orden público y la seguridad nacional”. Se revela la confrontación político-ideológica en que se ve envuelta la educación y el temor de transformarla en campo de batalla, “La enseñanza reconocida oficialmente no podrá orientarse a propagar tendencia político-partidista alguna”, el miedo al enemigo marxista que había que eliminar para llevar a cabo el ejercicio de depuración.
Esta revisión a la actual focalización funcional de la “modernización” chilena se ha expresado en la contingencia país (2011) bajo un inusitado interés de movimientos sociales y ciudadanos dada la crisis de legitimidad del mercado educacional (debate sobre el lucro, gratuidad, aseguramiento de la calidad) y la necesidad de restituir un mayor protagonismo estatal mediante una revisión del gasto público focalizado –erigida en doctrina tras el proceso de descentralización privatizadora implementado a comienzos de los 80’. Se trata de un proceso en curso, dado la extensión de los derechos de cuarta generación.
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