La aplicación irrestricta del modelo neoliberal de mercado en Chile eliminó, como se dijo, la práctica de la planificación casi sistemáticamente, salvo algunos reductos menores, en particular en las áreas de política pública asociadas a la actividad económica. Esto ha tenido y tiene un efecto colateral significativo para la aplicación de la política ambiental e igualmente en otros ámbitos de política pública que no se consideran aquí, que llamaremos el efecto de orfandad de los agregados.
Constituye este el primero de dos comentarios que publicaremos de forma continuada, cada uno de ellos autónomo en su contenido. Este primer comentario pretender aclarar el déficit que ha generado para la consecución de los objetivos de la política ambiental y la sustentabilidad en Chile, la pérdida de credibilidad de la planificación como instrumento de política, y su consecuente caída en desuso.
En el segundo comentario se abordará una propuesta de nuevo modelo de planificación que, evitando los errores del modelo mecánico y positivista dominante hasta la década de los setenta, salve el vacío de instrumentos de política en el país que se da entre las definiciones de políticas y los proyectos, asegurando a la vez el tratamiento adecuado de la dimensión ambiental y social de los desarrollos sectoriales.
El perdido prestigio de la planificación como instrumento de política
En un país altamente desregulado como Chile, donde se ha pretendido que siempre sea el mercado quien resuelva el dilema económico clásico de qué producir, cómo y para quién, la planificación como herramienta de política pública tiene un alcance muy reducido. Son muy limitadas las áreas donde la planificación constituye una herramienta con facultades normativas fuertes, y ellas se concentran, en buena medida, en el ordenamiento urbano, transporte, algo en obras públicas, aunque con limitaciones respeto al estado del arte a nivel internacional.
Esto es así porque la planificación, entendida en su modelo de planificación centralizada propia del ordenamiento económico de los desparecidos países socialistas, como en sus variadas versiones aplicadas tanto en Chile (con antelación a la imposición del modelo económico neoliberal) como en muchas otras economías occidentales, también con anterioridad al advenimiento generalizado de la desregulación incitada por el consenso de Washington a escala internacional, eran planificaciones que tomaban decisiones fuertes respecto de la asignación de los recursos económicos de un país y de facto respondían las preguntas de qué, cómo y para quien producir. Si se trataba de una planificación de la generación y distribución eléctrica del país, entonces, el plan decidía cuanta electricidad había que producir en los próximos años, con qué tecnologías, y para qué regiones.
Para hacerlo, esas planificaciones, en todos los ámbitos de la economía y las políticas públicas que lo hacían, debían realizar complicados cálculos de predicción y ajuste entre tecnologías, costes, demandas futuras, y un largo etcétera. En muchos casos como las inversiones que se derivaban de esos cálculos resultaban muy inciertas, entonces era el Estado quien las tenía que asumir, pues la inversión privada bien no deseaba asumir ese riesgo, o bien no estaban contemplados los mecanismo para que hubiese una participación privada adecuadamente remunerada.
Se trataba, por tanto, de un modelo de asignación de recursos enfrentado en toda regla al modelo de mercado, que piensa que es el mercado por sí solo, con todas las consideraciones del caso, es capaz de resolver de mejor forma esos dilemas económicos, y cuando se dice de mejor forma, se dice con el máximo beneficio para la sociedad. Por esta razón en la práctica de la política pública neoliberal imperante en Chile por décadas, la planificación tendió al desuso.
Ahora bien, la aplicación generalizada de ese modelo de planificación en el mundo socialista demostró las grandes dificultades que tenía ese tipo de herramienta de política pública para gestionar eficientemente los problemas que tenía que resolver. En el mundo occidental de la misma forma la planificación entendida como mecanismo de centralizado y universal de asignación de recursos en determinadas áreas, y de solución del dilema económico de qué, cómo y para quien producir, perdió también progresivamente prestigio. En general se demostró que las decisiones que tomaban los modelos de planificación no eran capaces de seguir el ritmo de desarrollo y la evolución de las realidades que debían gestionar, generando soluciones que a la par de ineficaces resultaban muy onerosas para la sociedad.
Hoy en día no resulta difícil entender las causas de ese fracaso, pues se asume que la complejidad de los sistemas sociales que esas herramientas pretendían gobernar es tan alta, que la probabilidad de éxito de una planificación centralizada, en tanto decisión que se toma en un punto para todo el sistema, y universal, es decir, que pretende solucionar de forma integral algún problema económico, como el abastecimiento de energía eléctrica, por ejemplo, en general para horizontes temporales de cinco, diez y veinte años, era cuasi inexistente.
El fracaso de la planificación centralizada y universal como mecanismo de asignación de recursos y de solución del dilema económico fortaleció sin duda la opción del mercado como mecanismo de asignación de recursos, cuyo mecanismo de asignación es diametralmente opuesto al de la planificación centralizada, pues se trata de una asignación descentralizada, distribuida en millones de agentes y actos económicos, y contingente, es decir, sin ninguna vocación de universalidad, de condicionamiento de la totalidad. Cada agente económico toma una decisión que considera mejor para él de acuerdo a sus condiciones y de la misma manera y de forma independiente otro hace lo mismo, y la suma de todos es la que ha decidido qué se produce, cómo y para quién.
La aplicación irrestricta del modelo neoliberal de mercado en Chile eliminó, como se dijo, la práctica de la planificación casi sistemáticamente, salvo algunos reductos menores, en particular en las áreas de política pública asociadas a la actividad económica. Esto ha tenido y tiene un efecto colateral significativo para la aplicación de la política ambiental e igualmente en otros ámbitos de política pública que no se consideran aquí, que llamaremos el efecto de orfandad de los agregados.
La orfandad de los agregados ambientales y sociales
Resulta que, como está muy estudiado en el caso de los valores ambientales o naturales, los actores económicos cuando toman decisiones cada uno por separado generan a la vez nuevas realidades, entidades, que llamaremos agregados, de los cuales no son conscientes al momento de tomarlas. Por ejemplo, uno toma la decisión de construir una vivienda en un espacio natural y genera una pequeña afección a la biodiversidad, que se suma a la que genera otro que construye ahí igualmente, y que también genera el comercio atraído por ese crecimiento urbanístico y las vías que terminan siendo necesarias, pero todo ello incrementa el flujo de vehículos particulares generando congestión y ruido para todos, pero también el consumo de otros recursos como el agua, lo que entra en conflicto con los agricultores de la zona, que ven que el agua de sus pozos disminuye ante el aumento de la extracción del recursos de las viviendas, etcétera.
De aquí surgen entonces situaciones que resultan de agregar los resultados de la decisión individual de muchos agentes económicos, esos agregados de los que nadie dio cuenta se llaman: pérdida de biodiversidad, contaminación de aguas, conflictos por el uso del suelo, etcétera. Claro que hay otros agregados, como el cemento utilizado para construir las viviendas, pero como eso tiene un precio de esos agregados da cumplida cuenta el mercado, porque el dueño del cemento no lo trasfiere sin que le paguen.
Es decir, se sabe cuánto cuesta ese proceso urbanizador en términos de cemento, y alguien se presta a producirlo y otro a pagarlo para que la urbanización tenga lugar, pero el coste en biodiversidad, perdida de agua, etc. no es conocida. Se trata de la orfandad de estos agregados, pues nadie da cuenta de ellos.
Los instrumentos de política ambiental en el caso de Chile en coherencia con la filosofía neoliberal, han enfatizado, bien o mal, la regulación ambiental de las actividades singulares. Y obviamente eso es necesario, pero como se ve en el caso expuesto anteriormente incluso aunque cada uno de cuenta individualizadamente de su problemática ambiental ello no impide que emerja el agregado problemático conjunto.
Un caso paradigmático y reciente es la conflictividad en torno a las centrales de generación de energía eléctrica en Chile, pues justamente lo que revelan los conflictos en torno a ellas es la incapacidad de los actuales instrumentos de política ambiental de dar cuenta anticipadamente de esos agregados, porque todos ellos actúan nivel de proyecto o de actividades singulares. Es decir, no hay ningún instrumento de política que permita dilucidar ex ante esos posibles agregados conflictivos para la sociedad.
En el marco institucional chileno se salta, en muchas áreas de política, directamente de los lineamientos generales de política a proyectos singulares, y ello genera un gran vacío para la gestión pública, para la gestión de “lo público”, porque falta una escala intermedia de diseño y discusión de lo público donde emergen y se da una solucionan este tipo de agregados de que se habla.
Este vacío en las herramientas de política sectorial impide contar con un espacio de política donde además se de cuenta de los alcances ambientales y sociales del desarrollo de los sectores como un todo, la dimensión de sustentabilidad de cada industria, forestal, minera, eléctrica, etcétera, como una totalidad.
La necesidad de una “nueva planificación”
En este contexto surge entonces nuevamente la planificación como un herramienta capaz de lidiar con esos escalones intermedios para gestionar la orfandad de los agregados ambientales, y sociales. Planificación que permita, a la vez que discutir los propios agregados sectoriales, que en este caso son las políticas sectoriales, poner en discusión los agregados ambientales y sociales que genera, por ejemplo, el desarrollo forestal, o agrícola en determinadas zonas, como una totalidad, o la generación y distribución de energía eléctrica.Claro que tendrá que ser un nuevo tipo de planificación, cosa que trataremos en el siguiente comentario.
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