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¿Qué busca la Ley Cubillos?

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¿Cómo ha funcionado el Fondo de Reconstrucción hasta ahora?

Hace unas semanas el Gobierno anunció que preparaba cambios al Fondo de Reconstrucción y a otras leyes que regulan beneficios tributarios por donaciones. Con motivo de esa información realizamos un análisis sobre cómo ha operado dicho Fondo hasta la fecha. Recordemos que la Ley 20.444 que creó el Fondo de Reconstrucción permite que los privados puedan hacer aportes a dicho fondo y acceder a beneficios tributarios, los que dependen de la naturaleza del aporte (especies, dinero), el tipo de proyecto (si es un aporte directo al Fondo, a proyectos específicos de naturaleza pública (propuestos por entes públicos) o a proyectos específicos de naturaleza privada (propuestos por entes privados)), en cada caso se establecen beneficios tributarios específicos y condiciones para acceder a ellos. Dentro de los aspectos más destacados del análisis realizado figuran: 
 
1.Desde la entrada en vigencia de la ley se han aprobado un total de 157 proyectos, de los cuales 59 son de naturaleza privada y 98 de naturaleza pública. La aprobación consta en 13 Decretos Supremos.
2. Desde el punto de vista de los montos aprobados, el 43% corresponde a proyectos de naturaleza privada (propuestos por entes privados) y 57% corresponde a proyectos de naturaleza pública(propuestos por entes públicos). El monto total aprobado es de $ 39.000.000.000 aproximadamente.
3. Respecto de los montos donados a la fecha (aproximadamente $8.700.000.000), el 14% ha ido a proyectos de naturaleza privada y 86% a proyectos de naturaleza pública.
4. Del total de los proyectos de naturaleza privada, 42 (71%) corresponden a proyectos denominados “religiosos” (reconstrucción y reparación de iglesias, templos, catedrales).
5. Del total de los proyectos de naturaleza privada, 46 (78%) no registran donación alguna (gran parte de ellos religiosos), en tanto que de los proyectos de naturaleza pública 19 (19%) se encuentran en esa condición.
6. Se destaca que a la fecha 63 proyectos han logrado el total del financiamiento requerido para su ejecución, siendo 60 de ellos de naturaleza pública y sólo 3 de naturaleza privada (1 religioso).
 
En resumen, mostramos la baja donación a proyectos de naturaleza privada y que ellos están destinados principalmente a proyectos de carácter religioso. Cabe señalar que la ley fija un plazo que vence en mayo de 2012 para acceder a beneficios por donaciones. En el evento que  cumplido ese plazo una obra no logre completar el financiamiento para ser ejecutada, el privado tiene la opción (que debe señalar al postular su donación) que se le reintegre el monto (descontado los beneficios tributarios que hubiera obtenido) o que el monto donado vaya al fondo para que sea invertido en otras obras. 
 
¿Qué se sabe de las modificaciones al Fondo?
 
El 14 de septiembre, esto es una semana después de hecho el anuncio, el Presidente de la República secundado por el Ministro de Planificación, Joaquín Lavín, firmó el proyecto que el Gobierno denominó “Ley Cubillos”, en honor al conocido empresario impulsor de la iniciativa “Desafío Chile”, un día después de realizado su funeral. El proyecto contiene modificaciones al Fondo de Reconstrucción y otras leyes que permiten gozar de beneficios tributarios. El análisis de este post es sólo respecto del Fondo de Reconstrucción.
 
En el comunicado de prensa oficial, el Gobierno señaló: 
 
“Este proyecto tiene como objetivo central simplificar y hacer más expedito el acceso a los beneficios tributarios que cada una de esas leyes contempla. (…) Uno de los principales cambios está en la ley de Donaciones para Reconstrucción, que apunta a simplificar los procesos para que las donaciones a obras específicas privadas se hagan directamente entre donante y beneficiario. Asimismo, se eliminan restricciones burocráticas, de tal forma que el tiempo de trámite de una donación disminuye a la mitad”.
 
Lamentablemente el comunicado oficial no daba más pistas sobre el detalle del proyecto. Algunos detalles adicionales los conocimos en El Mercurio, el que junto con indicar que la Fundación Desafío Chile había condecorado al Presidente con una “chapita”, informó los siguientes detalles, ratificando que el objetivo es “fomentar y agilizar los procedimientos para hacer más expeditos beneficios tributarios y acceso a recursos”:
 
a) Extiende el plazo para hacer uso de los incentivos hasta el 31 de diciembre de 2013.
b) Acorta a la mitad el período del trámite de la donación, desde 45 días a 20 días.
c) Se propone que las donaciones pasen directamente del donante al beneficiario, sin pasar por el Fondo.
d) Se mantiene el requisito que obras específicas de iniciativa privada tengan un manifiesto interés público, pero se incluye expresamente que pueden tener naturaleza privada y que pueden consistir en el patrimonio histórico arquitectónico de zonas patrimoniales y zonas típicas, así como obras de mitigación, entre otras.
e) Se modifica el beneficio tributario para los contribuyentes de primera categoría que realicen donaciones al Fondo, reemplazando el beneficio actual que permite descontar como gasto el 100% de las donaciones efectuadas a éste por una franquicia que faculta imputar como crédito el 50% de la donación y el restante rebajarlo como gasto. 
f) En el caso de donaciones directas, una vez materializada, el donante debe acreditar ante el Ministerio de Hacienda que se transfirieron los recursos y con eso bastará para que se emita el certificado de donaciones.
 
El diario de Agustín consigna que al término de la ceremonia el Ministro Lavín señaló: “Este es un homenaje a Felipe Cubillos, es lo que él quería, que las donaciones para la reconstrucción y las donaciones sociales fueran mucho más rápido y sin tantos trámites burocráticos. Ojalá el Congreso la pueda tramitar rápido, es el mejor homenaje que podemos hacer a los 21 de Juan Fernández y en especial a Felipe Cubillos". Por otra parte consigna que el Ministro Larroulet señaló: “Este paquete de iniciativas legales constituye un homenaje a todas las personas que han fallecido en el accidente de Juan Fernández y también a don Gabriel Valdés, ejemplo de personas que se dedicaron generosamente al servicio de la patria, y su ejemplo lo queremos multiplicar”.
 
¿Qué buscan las modificaciones al Fondo?
 
A continuación analizaremos cada uno de los puntos señalados anteriormente considerando los datos disponibles en la web del Ministerio de Hacienda.
 
a) Extiende el plazo para hacer uso de los incentivos hasta el 31 de diciembre de 2013.
 
La Ley 20.444 que creó el Fondo de Reconstrucción fue promulgada y entró en vigencia el 28 de mayo de 2010, permite acceder a los beneficios del proyecto solo hasta el 28 de mayo de 2012 (dos años). La extensión por 19 meses planteada por el Gobierno tendría su explicación en la baja donación existente a la fecha. En efecto, tal como señalamos, del monto total aprobado para proyectos solo se han logrado donaciones por un equivalente al 22% de los proyectos aprobados, lo que esconde que solo se ha financiando el 7% de los proyectos de naturaleza privada, en tanto que los proyectos de naturaleza pública han logrado el 34% del total de recaudación (si se requerían $100 para el total de los proyectos públicos, se han recibido donaciones por $34). 
 
Un aspecto interesante de destacar es que los primeros decretos aprobatorios de obras se dictaron en octubre de 2010, y muchos de ellos se tramitaron rápidamente, esto es, antes que terminara diciembre de 2010 (trámites en Contraloría de 2 días incluidos). En cambio, las donaciones a obras específicas comenzaron recién en diciembre de 2010. Así las cosas el 72% de los montos donados a proyectos de naturaleza privada se concretaron entre diciembre de 2010 y enero de 2011, en tanto para los proyectos de naturaleza pública fue de 89%. A partir de los porcentajes señalados, apreciamos que luego las donaciones disminuyeron sustancialmente o derechamente se estancaron.
 
Surgen entonces algunas consideraciones que el texto del proyecto deberá aclarar:
 
– Se da una señal a los privados de que se mejorarán los beneficios, por lo tanto lo lógico es suponer que hasta que entre en vigencia la Ley Cubillos (si es que se tramita), las donaciones se estanquen, excepto que el proyecto considere retroactividad, es decir que el aumento en los beneficios tributarios también aplique a los donantes certificados desde mayo de 2010.
– Dado que el beneficio vigente se extingue en mayo de 2012, el Gobierno pone al Congreso contra la pared, si la tramitación se demora, los privados podrían dejar de donar hasta que se tramite, corriendo el riesgo que no se tramite y no ingresen más donaciones. Se podría decir que es casi un chantaje emocional al Congreso (recordemos las declaraciones de los Ministros Lavín y Larroulet).
– Para hacerse una idea del lobby que podría haber para que el proyecto sea retroactivo un aspecto a considerar es quiénes han sido los donantes hasta la fecha. La web del Ministerio de Hacienda entrega el detalle para un gran número de donaciones (hay un grupo minoritario sin identificar pues se da la posibilidad al donante de mantener el anonimato). Los principales donantes a proyectos de naturaleza pública han sido el Grupo Enersis (con $ 2.143.043.109), AngloAmerican (con $2.864.302.074), Endesa (con $ 488.426.475), la Cámara Chilena de la Construcción (con $ 418.376.720) Xtrata Norte (con $ 312.067.955) y Minera Las Cenizas S.A. (con $ 239.000.000), entre ellos concentran el 87% de las donaciones a proyectos de naturaleza pública. Por otro lado, respecto de los proyectos de naturaleza privada, los principales donantes son Agrícola Súper Limitada (con $441.830.297, destinados a obras religiosas en la región de O´Higgins), la Cámara Chilena de la Construcción (con $ 126.909.020), Celulosa Arauco y Constitución S.A (con $ 90.000.000), Compañía de Petróleos de Chile Copec S.A (con $ 60.000.000) y Endesa (con $ 63.979.122), entre ellos concentran el 61% de las donaciones a proyectos de naturaleza privada.
 
b) Acorta a la mitad el período del trámite de la donación, desde 45 días a 20 días.
 
Naturalmente, el Gobierno ha centrado sus declaraciones en que se evitará la burocracia. Vamos por parte. Las normas aplicables y los procesos administrativos dependen del Gobierno y tienen una razón de existir: cuidar la transparencia y la correcta aplicación de los recursos públicos. No olvidemos que el ahorro tributario que obtiene el donante implica menores impuestos pagados en las arcas fiscales (menores recursos para salud, educación, vivienda, etc.). Observamos también que el ahorro de tiempo no es para nada significativo: 25 días estima el Gobierno como máximo, eso quiere decir que es posible que sea menos.
 
Analizamos el plazo de ejecución declarado por los postulantes (no necesariamente son muy exactos, porque los incentivos están para declarar plazos inferiores a los reales), verificando proyectos de naturaleza privada sin financiamiento total hasta la fecha. Por razones de tiempo consideramos los 10 proyectos de mayores montos requeridos para su ejecución, y los 10 proyectos de menores montos. El Cuadro que se presenta al final de esta nota muestra los resultados de ese análisis. En él se presenta el Nº de código de cada proyecto, el nombre del proyecto, el costo total estimado para concretar el proyecto, el monto donado a la fecha y el plazo en meses informado por el privado para ejecutar el proyecto una vez logradas todas las autorizaciones previas.
 
De acuerdo a los plazos que figuran en el cuadro, ciertamente 25 días de ahorro como máximo no son significativos para el grueso de los proyectos al compararlos con sus plazos de construcción.
 
c) Se propone que las donaciones pasen directamente del donante al beneficiario, sin pasar por el Fondo. 
 
La ley que creó el Fondo de Reconstrucción y su Reglamento consideran una serie de medidas para asegurar que las obras sean ejecutadas en tiempo y forma, y de ese modo el beneficio tributario sea bien resguardado. Se espera que el proyecto de “Ley Cubillos” en este punto mantenga esos resguardos, pero el anuncio del Gobierno no da luces al respecto. Sería una mala señal no considerar esos resguardos y que nos encontremos con obras no ejecutadas o mal terminadas, con obras sobrevaloradas o asignadas a empresas relacionadas.
 
d) Se mantiene requisito que obras específicas de iniciativa privada tengan un manifiesto interés público, pero se incluye expresamente que pueden tener naturaleza privada y que pueden consistir en el patrimonio histórico arquitectónico de zonas patrimoniales y zonas típicas, así como obras de mitigación, entre otras. 
 
Este punto es complejo. Actualmente se debe acreditar que las obras de naturaleza privada tengan un manifiesto interés público y deban prestar un servicio a la comunidad en general, exigiendo en todos los casos contar con una evaluación técnico económica que garantice que la obra tiene rentabilidad social. Al abrir el abanico de posibilidades, cabe preguntarse ¿por qué se ejecutará obras que sean decididas por los privados dejándose de ejecutar otras obras que pueda ejecutar el Fisco? No olvidemos que los beneficios tributarios se traducen en menores impuestos para financiar obras de interés general para la Nación, que cumplen con rigurosos controles y fiscalizaciones. Por otro lado, no olvidemos que del listado de obras de naturaleza privada aprobadas hasta la fecha, el 78% corresponde a obras religiosas, entonces ¿por qué en un país laico se financiará con impuestos ahorrados, obras que van en beneficio de una comunidad religiosa por sobre otra? Si bien existen obras que tienen características de bienes patrimoniales, creemos que ellas debieran, por su naturaleza, ser financiadas con cargo a las arcas fiscales y bajo la supervisión del Consejo de Monumentos Nacionales y otras instituciones competentes.
 
e) Se modifica el beneficio tributario para los contribuyentes de primera categoría que realicen donaciones al Fondo, reemplazando el beneficio actual que permite descontar como gasto el 100% de las donaciones efectuadas a éste por una franquicia que faculta imputar como crédito el 50% de la donación y el restante rebajarlo como gasto. 
 
Este punto a nuestro juicio sería la GRAN letra chica del Proyecto. Actualmente la Ley respecto de contribuyentes de primera categoría diferencia el beneficio según sean donaciones al Fondo o a obras específicas (en general independiente de su naturaleza). En general, actualmente se permite que el monto donado se deduzca de la base imponible.
 
Solo para ejemplificar
Caso actual: 
– Si la empresa vende $100, y tiene costos de $20, su base imponible es $80 ($100-$20), y debe pagar impuesto a la renta por ese monto (tasa 20%), esto es $16 de impuesto. 
– Si esa misma empresa dona $10, entonces su base imponible es de $70 ($100-$20-$10), y debe pagar impuestos de $14. Gracias al beneficio ahorra $2 de impuestos.
Caso Ley propuesta por Gobierno:
– Si la empresa vende $100, y tiene costos de $20, su base imponible es $80 ($100-$20), y debe pagar impuesto a la renta por ese monto (tasa 20%), esto es $16 de impuesto. 
– Si esa misma empresa dona $10, $5 (50%) irán gasto y $5 se utilizarían como crédito, entonces su base imponible es de $75 ($100-$20-$5), y debe pagar impuestos de $15, pero como además tiene $5 de crédito, en realidad deberá pagar $10 de impuesto.  
 
En este ejemplo simplificado observamos que si originalmente el beneficio tributario permitía un ahorro de $2 de impuestos, la propuesta del gobierno permitiría un ahorro de $6. ¿Lindo no?
 
f) En el caso de donaciones directas, una vez materializada, el donante debe acreditar ante el Ministerio de Hacienda que se transfirieron los recursos y con eso bastará para que se emita el certificado de donaciones.
 
La ley vigente permite para el caso de los proyectos de naturaleza privada el certificado de donación que entrega el Ministerio de Hacienda se otorgue según el avance de la obra (y en todo caso una vez realizada e ingresada al Fondo la donación respectiva). Con la propuesta del Gobierno, el certificado lo obtiene de inmediato y por lo tanto se anticipa el Beneficio Tributario.
 
La cuestionable “Ley Cubillos”
 
Después de analizar los aspectos del proyecto que el Gobierno ha filtrado a la prensa, podemos concluir que las modificaciones propuestas resultan al menos cuestionables. Los datos disponibles en la web del Ministerio de Hacienda muestran que dado el estado actual de donaciones se estaría privilegiando proyectos “bien particulares”. En un escenario donde la ciudadanía demanda una reforma tributaria que permita una mayor recaudación para financiar proyectos como una mejora sustancial a la educación pública, resulta contraproducente que el Gobierno le asigne suma urgencia a iniciativas que apuntan en un sentido contrario, esto es, redundan en una menor recaudación tributaria, otorgando al mismo tiempo un mayor grado de decisión al sector privado en el tipo de inversiones que se financian con cargo a impuestos. Lo que se está haciendo es permitir que las personas decidan muy libremente a qué proyectos específicos destinan los impuestos, lo que iría en contra de la "filosofía tributaria" consagrada de la Constitución.
 
(*) La versión original de esta nota fue publicada en Yo No Vote x El
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