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Chilecompra, tapando el sol

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Nuestro problema está en la Ley que rige las compras públicas. Una Ley que no incentiva la participación de micro y pequeñas empresas, un reglamento que no propicia una evaluación objetiva de oferentes y que en gran medida otorga garantías para consolidar sobreprecios y malas prácticas que se han institucionalizado en muchos servicios públicos.

El caso sobreprecios en la licitación de densímetros y fibroscopios publicado por la Subsecretaría del Interior (623-15-LP12), es sólo la punta del iceberg que deja entrever las malas prácticas del actual sistema de compras públicas de nuestro país, regulado por la Ley Nº 19.886 y su respectivo reglamento.

Si bien es cierto la actual Ley de Compras Públicas requiere de urgentes modificaciones y correcciones, existen elementos que hacen imposible regular la totalidad de los aspectos y variables que involucra una licitación pública, de tal manera de asegurar transparencia, igualdad de condiciones para quienes deseen ofertar, bases de licitación que incentiven la participación y reglas claras en los procedimientos de evaluación de las propuestas.

Anualmente, www.mercadopublico.cl publica del orden de 400 mil oportunidades de negocios con adjudicaciones que superan los 8 mil millones de dólares. Y este monto crece cada año.

Vamos por parte: los Convenios Marco

En términos generales, la totalidad de la administración pública está obligada a licitar de acuerdo a lo estipulado por la Ley Nº 19.886. Sin embargo, dicho cuerpo legal no es igualmente aplicable tanto a municipios como a las Fuerzas Armadas. Este primer punto ya incorpora un elemento que enrarece el sistema de compras y crea confusión en las empresas que diariamente ofertan. El ejemplo más palpable dice relación con la jerarquía que estipula la Ley de Compras al momento de licitar cualquier producto, bien o servicio. En efecto, el artículo 7º del actual reglamento de la Ley de Compras establece una jerarquía para licitar de acuerdo al siguiente orden: (1) convenio marco, (2) licitación pública, (3) licitación privada y (4) trato o contratación directa. Lo anterior se traduce en que antes de licitar públicamente cualquier bien o servicio, la institución que licita está obligada a verificar que aquello que se necesita adquirir no esté en convenio marco (CM) para posteriormente continuar con el orden de prelación respectivo.

Lo curioso de esta obligación se extrae del artículo 8º del mismo reglamento, que consigna textualmente: “La suscripción de estos Convenios Marco no será obligatoria para las Municipalidades y las Fuerzas Armadas y de Orden y Seguridad Pública, de acuerdo al artículo 30 letra d) incisos 3° y 4° de la Ley de Compras”.

Más allá de la discusión respecto que si los CM han implicado ahorro o no al Estado, traduciéndose en precios más baratos de los bienes y productos que se adquiere en condiciones normales, lo que no se ha discutido es la verdadera utilidad del CM, considerando que muchas PyMEs que se han adjudicado estos contratos no han visto la utilidad de este tipo de convenios (muchas instituciones públicas licitan el bien o servicio, a pesar de estar en CM). En la práctica, se han observado efectos de sobreprecios, principalmente en servicios y productos adjudicados bajo esta modalidad

Las bases de licitación y la pauta de evaluación

El reglamento de compras públicas define las bases de licitación como el conjunto de requisitos y condiciones que regulan cada proceso de compra en particular. Lo que debiera ser una completa y clara guía de aquello que se desea adquirir, en la práctica no es tal. Si bien es cierto, muchas reparticiones públicas preparan y diseñan bases de licitación que cumplen con los objetivos, en una importante y significativa cantidad de procesos se observa lo contrario, estos es, términos de referencia ambiguos, falta de información y elementos para diseñar una oferta de acuerdo a los requerimientos de la institución y requisitos administrativos y técnicos que muchas veces imponen altas barreras de entrada para presentar ofertas. Práctica que, finalmente, atenta contra la libre competencia y sólo favorece a quienes tienen la capacidad económica de constituir garantías.

Un claro ejemplo de esta cuestionable práctica se puede observar en los procesos licitatorios que pública Carabineros de Chile. En la pauta de evaluación de diversos procesos de compra, Carabineros es recurrente en otorgar puntaje adicional o bien puntuar de manera excesiva a aquellos oferentes que han prestado servicios con antelación a dicha institución, en desmedro de aquellos oferentes que nunca lo han hecho. El efecto de esta modalidad de evaluación es claro: la barrera de entrada de nuevos oferentes, independientemente de las altas calificaciones técnicas y experiencia en el rubro, impide que nuevos actores ingresen a la fila de proveedores.

Tema aparte y que literalmente cae en las tierras de “Macondo”, es la evaluación de los distintos oferentes que se presentan a una licitación. En muchos procesos, tanto empresas como personas naturales que participan en licitaciones no entienden cómo se adjudicó, ni como se aplicó el criterio establecido en la pauta de evaluación. Habitualmente, lo que se hace es asignar puntaje a las ofertas tanto económicas como técnicas y administrativas. Pero, ¿cómo se chequea la experiencia de la empresa? ¿Cómo se determina cual es el mejor precio?. La suma de todas estas dudas se traduce en oferentes disconformes, que dudan de la probidad del proceso y que finalmente emigran del sistema.

El derecho a pataleo

De acuerdo a estadísticas del sitio analiza.cl, desde el año de su creación a la fecha, mercadopublico.cl registra más de 2,3 millones de licitaciones publicadas con casi 13 millones de ofertas recibidas. El mismo año que se creó el sistema electrónico de licitaciones, julio de 2003, la Ley de Compras Públicas creó el Tribunal de Contratación, instancia que busca reforzar las garantías de legalidad y transparencia en los procedimientos de contratación del Estado, es independiente y no forma parte del Poder Judicial.

Tal cual lo informa en su sitio web, entre los años 2003 y2011, en este Tribunal se han presentado 744 demandas, cifra insignificante comparada con los casi 2 millones de causas que en un año reciben los juzgados civiles en todo el país. Este antecedente, lejos de hablar de la eficiencia del sistema, del alto nivel de satisfacción en los procesos de evaluación y del bajo nivel de irregularidades que se producen en las distintas licitaciones, más bien da cuenta de un sistema de reclamación desconocido por los oferentes, burocrático en su proceder, inalcanzable territorialmente y caro, fundamentalmente para las PyMEs. Al final del día, las empresas están centradas en adjudicarse licitaciones, no en presentar demandas.

Falta de estándar y pertinencia geográfica

Se estima que el proceso de licitación más simple le cuesta al Estado del orden de UF 5, entre horas profesionales, insumos y costos operativos. Al multiplicar esta cifra por los más de 400 mil procesos de licitación que se publican cada año, nos da una relación de lo que se invierte sólo en preparar bases y evaluar ofertas.

Si consideramos que la cantidad de funcionarios públicos que intervienen en la preparación y evaluación de cada oportunidad de negocios son más de 7 mil, sumado a unas 1.500 instituciones que licitan en Chilecompra, es fácil dimensionar la cantidad de fallos que se producen anualmente con la consecuente pérdida de recursos para el Estado. Sin embargo, más allá de botar plata a la basura por procesos de compra mal realizados o por licitaciones declaradas desiertas, lo que resulta imposible de instalar son criterios comunes y estándares al momento de publicar, evaluar y adjudicar una licitación en particular.

A lo anterior, se debe agregar que muchas licitaciones, principalmente de convenio marco, que por Ley deben ser concursadas sólo por la Dirección de Compras, no consideran ninguna variable geográfica ni menos sus respectivas derivadas culturales. El centralismo en su máxima expresión.

Suma y sigue

Lo anterior, sumado a la falta de un estándar para titular, definir y describir coherentemente oportunidades de negocios más la incorrecta codificación de muchas licitaciones, así como asimetrías de acceso a la información de aquello que el Estado requiere comprar cada año, se traduce en un escenario que incentiva la participación sólo de aquellas empresas que se adjudican licitaciones, alejan a oferentes que, creyendo en el sistema, renuncian a este por malas prácticas de algunos funcionarios públicos y se desincentiva la participación y la competencia. El resultado: se encarecen los productos y servicios que el Estado compra con recursos de todos los Chilenos.

Soluciones, ideas y propuestas

Que Chilecompra es una buena plataforma en el sentido que toda la información se concentra en un solo sitio, sí es cierto. Que nuestra cobertura territorial de Internet es casi de un 100% lo cual facilita la conectividad y el acceso igualitario a la información, también lo es. Sin embargo, nuestro problema está en la Ley que rige las compras públicas. Una Ley que no incentiva la participación de micro y pequeñas empresas, un reglamento que no propicia una evaluación objetiva de oferentes y que en gran medida otorga garantías para consolidar sobreprecios y malas prácticas que se han institucionalizado en muchos servicios públicos.

Un mercado que transa más de 8 mil millones de dólares al año, requiere de actores que medien, interactúen y generen contrapesos por parte de la demanda. La inexistencia de éstos habla más bien de una industria inmadura que de un sector con dinámicas que impulsen la competencia y la transparencia en sus procedimientos. Tal cual como están las cosas hoy, sin modificación y correcciones a la Ley y su respectivo reglamento, Chilecompra corre el serio riesgo de convertirse más en una plataforma útil sólo para formalizar adquisiciones estando, con antelación, la decisión de compra ya tomada, que en un sistema y una plataforma donde, efectivamente, se compite en una cancha pareja, con acceso igualitario a la información, con reglas claras y sin la exacción ilegal de funcionarios que no entienden el compromiso público.

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Comentarios

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oscar vivallo

25 de octubre

Bueno el artículo, Miguel. saludos desde Berlin.

25 de octubre

Que tal amigazo, cuando estas de vuelta, Muchos saludos

25 de octubre

al principio, cuando comence en el submundo de Mercadopublico, me dedicaba a analizar las licitaciones que no adjudicaban a la empresa para aquello de “aprender de los errores”. Ahora ya ni me preocupo. Los descriterios a la hora de adjudicar en algunos casos son tan evidentes (porque una OTEC no tiene jardin, porque no tiene sala de fumadores) que tomarse la molestia de analizarlos es perdida de tiempo. Lo de Carabineros cualquiera lo puede ver y ni que decir otros casos (cof cof Sonda cof cof)

Y el CM es una estafa. Les funciona a las instituciones…. sí, claro, pagando una miseria y exigiendo como si fueran millones.

¿Vale la pena quejarse? Sí, claro, si se tuviera realmente tiempo para hacerlo. Pero los plazos son cortisimos para interponer la queja en el Tribunal de Contratación, o sino hay que ir a Contraloria… vamos, que en todo el tiempo que uno se tarda en hacer eso han pasado dos meses, y el dinero porque hasta el viaje en el metro cuesta dinero.

La verdad aprecio lo que se intenta con Chileproveedores, sobre todo el hecho que haya foros en las licitaciones, porque vaya que uno aprende cosas de los comentarios que hacen los ofertantes. Pero ¿que se necesita real transparencia y una norma mas clara? Urgentemente

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